關(guān)于工程擔(dān)保制度推進(jìn)情況的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于工程擔(dān)保制度推進(jìn)情況的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于工程擔(dān)保制度推進(jìn)情況的調(diào)研報(bào)告
　      
工程擔(dān)保調(diào)研組

　　去年對(duì)深圳、廈門(mén)兩地的調(diào)研表明，推進(jìn)工程擔(dān)保制度，有助于防范工程風(fēng)險(xiǎn)、保障合同履約、規(guī)范建筑市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)主體各方的合法權(quán)益。在去年調(diào)研的基礎(chǔ)上，建設(shè)部于2004年8月份印發(fā)了《關(guān)于在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》（即建市〔2004〕137號(hào)文件，以下簡(jiǎn)稱(chēng)137號(hào)文件），對(duì)工程擔(dān)保的種類(lèi)、契約形式、有效期、擔(dān)保金額、擔(dān)保責(zé)任做出了詳細(xì)規(guī)定，成為建設(shè)行業(yè)推行工程擔(dān)保的第一部規(guī)范性指導(dǎo)文件。試行137號(hào)文的目的，意在使各地推行工程擔(dān)保的工作有章可循，減輕工程建設(shè)各方對(duì)工程擔(dān)保責(zé)任的誤解和爭(zhēng)議，減少當(dāng)事人的交易成本。

　　為了考察各地137號(hào)文件執(zhí)行情況和工程擔(dān)保制度整體推進(jìn)情況，調(diào)研組在對(duì)全國(guó)31個(gè)省市進(jìn)行的電話(huà)調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)有18個(gè)省市未全面貫徹執(zhí)行該文件，在已傳達(dá)該文件并開(kāi)始推進(jìn)工程擔(dān)保的省市中，對(duì)文件精神的領(lǐng)會(huì)和執(zhí)行力度不一。根據(jù)對(duì)各地的電話(huà)調(diào)研，調(diào)研組選定了工程擔(dān)保工作開(kāi)展時(shí)間較長(zhǎng)的成都和廈門(mén)兩個(gè)城市作為此次調(diào)研對(duì)象，并于2005年5月22日至5月27日，赴成都、廈門(mén)兩市進(jìn)行了工程擔(dān)保推進(jìn)工作的第二次調(diào)研。調(diào)研期間分別與成都和廈門(mén)兩市的建設(shè)局及當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)單位、建筑業(yè)企業(yè)、招標(biāo)代理單位、銀行及專(zhuān)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的代表進(jìn)行了6次座談，了解了工程擔(dān)保推進(jìn)取得的成效、存在的問(wèn)題，以及有關(guān)各方對(duì)推行工程擔(dān)保制度及137號(hào)文的意見(jiàn)和建議?，F(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：

　　一、基本情況和主要做法

　　兩地推行工程擔(dān)保制度時(shí)間不同，推進(jìn)方式、工作進(jìn)度分別體現(xiàn)出了地方特點(diǎn)，出現(xiàn)的問(wèn)題也有所區(qū)別。

　?。ㄒ唬┏啥际型菩泄こ虛?dān)保制度情況

　　同廈門(mén)市相比，成都市推行工程擔(dān)保制度較晚，但是已經(jīng)取得了初步成效。2004年6月，該市以清理拖欠工程款和民工工資為切入點(diǎn)，由市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)解決和預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和民工工資有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求“強(qiáng)化項(xiàng)目資金到位的核驗(yàn)監(jiān)督”、“建立工程備料預(yù)付款制度”和“建立民工工資制度保證金和擔(dān)保制度”。在新建項(xiàng)目開(kāi)工之前，建設(shè)單位和施工企業(yè)都應(yīng)按工程合同價(jià)格的5％預(yù)交民工工資支付保證金或提供保函，才能獲取施工許可證，并同時(shí)與銀行、勞動(dòng)保障部門(mén)、建設(shè)行政主管部門(mén)簽訂民工工資支付保證金監(jiān)管協(xié)議。同年，成都市建委又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)成都市建設(shè)領(lǐng)域民工工資保證金管理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“民工工資支付保證金和擔(dān)保制度的執(zhí)行”，規(guī)定除重點(diǎn)監(jiān)控建筑業(yè)企業(yè)和建設(shè)單位必須采取民工工資保證金的形式外，其他非重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)或建設(shè)單位可采取擔(dān)保或定額繳納保證金的形式，以及銀行保函、保險(xiǎn)公司保函、擔(dān)保公司保函等方式。

　　從以上調(diào)研信息來(lái)看，成都市工程擔(dān)保正處于起步階段，其工作重點(diǎn)是解決建設(shè)行業(yè)工程款拖欠問(wèn)題，以維護(hù)處于工程建設(shè)鏈條最末端的勞動(dòng)者利益。所采取的措施主要是：對(duì)于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，讓業(yè)主和承包商同時(shí)向建設(shè)管理部門(mén)提供相應(yīng)民工工資支付保證，提交的擔(dān)保金額是工程合同價(jià)格的一定比例，該比例足以保證支付該項(xiàng)目的工人工資；對(duì)于非重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，可以采取定額繳納的方式。主要擔(dān)保形式是現(xiàn)金保證，由業(yè)主和承包商分別向政府建設(shè)管理部門(mén)繳納現(xiàn)金作為支付擔(dān)保，目前為止已有427戶(hù)繳納；其次是第三方擔(dān)保，即業(yè)主和承包商向建設(shè)管理部門(mén)提供銀行保函和擔(dān)保公司保函。這種形式已經(jīng)很接近137號(hào)文件規(guī)定的業(yè)主工程款支付擔(dān)保和承包商付款擔(dān)保。目前，有近80戶(hù)提交了保函形式的擔(dān)保。

　　此外，成都市已經(jīng)開(kāi)始推行工程投標(biāo)擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保，重點(diǎn)是政府投資項(xiàng)目，主要依靠招投標(biāo)監(jiān)督推動(dòng)。

　　成都市在清欠工作中推行擔(dān)保制度取得初步成效后，根據(jù)137號(hào)文件精神，制定了《成都市建設(shè)工程擔(dān)保暫行辦法》征求意見(jiàn)稿，準(zhǔn)備修改完善后在下半年施行，全面推進(jìn)工程擔(dān)保制度。

　　（二）廈門(mén)市推行工程擔(dān)保制度情況

　　廈門(mén)市推行工程擔(dān)保制度較早，其特點(diǎn)是在全國(guó)率先實(shí)施工程招標(biāo)最低價(jià)中標(biāo)制度。2003年4月，廈門(mén)市對(duì)全部使用國(guó)有資金或國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位的工程項(xiàng)目全面實(shí)行最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法?！稄B門(mén)市建設(shè)工程最低價(jià)中標(biāo)實(shí)施辦法》規(guī)定，最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)法實(shí)行中標(biāo)人低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證擔(dān)保制度，即中標(biāo)人（承包人）在簽訂建設(shè)工程施工合同時(shí)，除向招標(biāo)人（發(fā)包人）提交履約擔(dān)保金外，還應(yīng)提交低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金。低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金數(shù)額為投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)低于市造價(jià)站發(fā)布的最低控制價(jià)之差額和評(píng)委會(huì)認(rèn)定的不可靠的低價(jià)金額。最低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證擔(dān)保制度通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段、保險(xiǎn)機(jī)制化解工程風(fēng)險(xiǎn)，保證了最低價(jià)中標(biāo)工程的質(zhì)量和安全。2004年3月，廈門(mén)市印發(fā)了《廈門(mén)市建設(shè)與管理局關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)工程最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法的若干規(guī)定的通知》，對(duì)工程擔(dān)保的擔(dān)保方式、有效期等細(xì)節(jié)問(wèn)題做出了明確的規(guī)定。其中針對(duì)擔(dān)保有效期普遍少于實(shí)際工期，導(dǎo)致?lián)＿^(guò)早失效的現(xiàn)象，該通知明確規(guī)定了履約擔(dān)保的有效期應(yīng)截止到竣工驗(yàn)收合格之日，工程款支付擔(dān)保的有效期應(yīng)截止到除工程質(zhì)量保修金以外的全部工程款結(jié)算之日。

　　廈門(mén)市自2004年以來(lái)，新建項(xiàng)目共有457個(gè)，需辦理工程款支付擔(dān)保和履約擔(dān)保的工程中，絕大部分均按規(guī)定辦理了工程擔(dān)保。同成都市相比，廈門(mén)市基本上實(shí)施了137號(hào)文件規(guī)定的各項(xiàng)工程擔(dān)保制度。此外，相比上次調(diào)研，廈門(mén)市擔(dān)保市場(chǎng)出現(xiàn)多家專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司，承攬工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，改變了銀行擔(dān)保一家獨(dú)攬的局面。

　　二、幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)立法，強(qiáng)化137號(hào)文件的推行力度

　　為推行工程擔(dān)保制度，兩市分別出臺(tái)了一些地方性法規(guī)和配套文件。廈門(mén)市政府于2002年11月5日頒布了《廈門(mén)市建筑市場(chǎng)管理若干暫行規(guī)定》（廈門(mén)市政府令第103號(hào)），其中明確規(guī)定了實(shí)行工程擔(dān)保制度的建設(shè)工程項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，以及工程款支付保函和履約保函與工程施工合同價(jià)款的最低比例和金額。起步稍晚的成都市從監(jiān)管民工工資支付入手，頒布了《關(guān)于切實(shí)解決和預(yù)防建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和民工工資有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件，初步確立了工程擔(dān)保模式。

　　實(shí)踐證明，137號(hào)文件頒布的意義重大，該文件成為地方政府推行工程擔(dān)保的綱領(lǐng)性文件，兩市的建設(shè)行政主管部門(mén)在該文件的指導(dǎo)下，通過(guò)制定一些實(shí)施辦法，對(duì)實(shí)行工程擔(dān)保的具體過(guò)程、擔(dān)保人與被擔(dān)保人之間的權(quán)利和責(zé)任、索賠機(jī)制等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。這些辦法的制定，為工程擔(dān)保制度的順利實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

　?。ǘ┩菩泄こ虛?dān)保制度的初期必須依靠政府強(qiáng)制推行

　　當(dāng)?shù)卣敖ㄔO(shè)行政主管部門(mén)的強(qiáng)制推行是成都、廈門(mén)兩市推行工程擔(dān)保制度取得成效的主要原因。成都、廈門(mén)兩市的建設(shè)行政主管部門(mén)在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，針?duì)本地實(shí)際，不斷完善工程擔(dān)保制度的各項(xiàng)措施和辦法，有效保證了這項(xiàng)制度的順利實(shí)施。雖然是否要求提供工程擔(dān)保應(yīng)當(dāng)是建立在市場(chǎng)主體自愿互利的原則基礎(chǔ)上的一種市場(chǎng)行為，是市場(chǎng)主體的自發(fā)行為，政府的強(qiáng)制措施只是暫時(shí)的和過(guò)渡性的。但是鑒于我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，在推行工程擔(dān)保的初期，這種強(qiáng)制措施是必不可少的，有利于確立機(jī)制，培育、引導(dǎo)和保護(hù)市場(chǎng)，規(guī)范當(dāng)事人的行為。

　?。ㄈ┙鹑跈C(jī)構(gòu)積極參與，共同培育擔(dān)保人市場(chǎng)

　　在座談中，我們了解到，成都、廈門(mén)兩市的銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)推行工程擔(dān)保制度十分支持，積極性很高。盡管工程擔(dān)保的手續(xù)費(fèi)等收入不大，但他們認(rèn)為推行工程擔(dān)保制度擴(kuò)大了自己的業(yè)務(wù)范圍，提供了一個(gè)新的、比較優(yōu)良的經(jīng)營(yíng)品種，形成了金融機(jī)構(gòu)新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大了吸儲(chǔ)的范圍，促進(jìn)了自身信貸業(yè)務(wù)量的增長(zhǎng)。特別是在推行工程擔(dān)保制度初期，有能力開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)的擔(dān)保人為數(shù)不多，擔(dān)保公司尚處在培育發(fā)展階段。因此，一些以往與建設(shè)領(lǐng)域接觸較多的金融機(jī)構(gòu)，如成都、廈門(mén)兩市的各家銀行就紛紛搶占市場(chǎng)份額，業(yè)務(wù)量迅猛增長(zhǎng)，尤其是兩市的建設(shè)銀行依靠原有優(yōu)勢(shì)，承接了絕大部分的擔(dān)保業(yè)務(wù)，取得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，并為今后的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　三、存在的主要問(wèn)題

　　盡管成都和廈門(mén)兩市開(kāi)展工程擔(dān)保制度試點(diǎn)工作取得了一定成效，但在推行過(guò)程中也暴露出了一些問(wèn)題，需要我們進(jìn)行認(rèn)真地思考，以便進(jìn)一步完善這項(xiàng)制度。

　?。ㄒ唬?dān)保人市場(chǎng)尚未形成，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏必要的監(jiān)管

　　工程擔(dān)保制度的推行，必須擁有相當(dāng)數(shù)量并符合資格條件的擔(dān)保人，形成具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的擔(dān)保人市場(chǎng)。目前，由于保監(jiān)會(huì)暫時(shí)禁止保險(xiǎn)公司開(kāi)展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司還處于發(fā)育階段，數(shù)量較少，承包商之間的同業(yè)擔(dān)保還沒(méi)有開(kāi)展起來(lái)，銀行作為單一的承保主體幾乎包攬了整個(gè)擔(dān)保人市場(chǎng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足影響到擔(dān)保服務(wù)水平，如擔(dān)保手續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，擔(dān)保手續(xù)費(fèi)偏高，保單形式單一，缺乏靈活性，不能適應(yīng)市場(chǎng)和工程建設(shè)的要求。另外，雖然137號(hào)文件允許“專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司”提供擔(dān)保，但目前還缺乏對(duì)擔(dān)保公司在信用等級(jí)、擔(dān)保能力、專(zhuān)業(yè)化水平、風(fēng)險(xiǎn)管理措施等方面的要求，一些擔(dān)保公司不具備相應(yīng)的擔(dān)保能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，沒(méi)有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，往往采取不規(guī)范運(yùn)作，引起市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，影響了工程擔(dān)保的作用和聲譽(yù)。

　?。ǘ┕こ虛?dān)保形式單一，現(xiàn)金擔(dān)保比例過(guò)重

　　137號(hào)文件規(guī)定的工程擔(dān)保類(lèi)型共有投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、承包商付款擔(dān)保4種，基本涵蓋了對(duì)工程建設(shè)中各個(gè)環(huán)節(jié)各方當(dāng)事人責(zé)任的保證。由于擔(dān)保市場(chǎng)不成熟、推進(jìn)工作側(cè)重點(diǎn)不同等原因，這些類(lèi)型的擔(dān)保業(yè)務(wù)尚未全部開(kāi)展起來(lái)，有的即使開(kāi)展起來(lái)，也不夠規(guī)范。

　　工程擔(dān)保的意義在于擔(dān)保人以其自身的實(shí)力和信譽(yù)為被保證人作擔(dān)保，保證被保證人履行義務(wù)，被保證人的代價(jià)只是購(gòu)買(mǎi)擔(dān)保的費(fèi)用。而在現(xiàn)金保證的方式下，業(yè)主或承包商的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)會(huì)大大加重。以處于萌芽階段的成都市工程擔(dān)保市場(chǎng)為例，成都市重點(diǎn)推行的民工工資支付保證，就是不夠完善的。成都市對(duì)工程項(xiàng)目的業(yè)主和承包商分別規(guī)定了支付保證金，但在實(shí)際操作中，后者往往采取現(xiàn)金保證的方式，動(dòng)用自己的資金向有關(guān)部門(mén)提供現(xiàn)金保證，而不是從擔(dān)保機(jī)構(gòu)那里尋求第三方的擔(dān)保，與真正意義的工程擔(dān)保還有一定距離。即使能夠提交銀行保函或擔(dān)保公司保函的企業(yè)，也會(huì)由于信用記錄不全，被收取較高比例的現(xiàn)金保證，同樣加大了財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　（三）反擔(dān)保形式單一，信用擔(dān)保機(jī)制遠(yuǎn)未建立

　　目前，政府投資工程有財(cái)政資金作后盾，能夠以較低比例的保證金，甚至不提交保證金也能取得銀行出具的支付保函，比如廈門(mén)市的政府投資工程，只要有發(fā)改委財(cái)政資金安排計(jì)劃，就可取得擔(dān)保。但是對(duì)于其他業(yè)主和建筑業(yè)企業(yè)，作為主要擔(dān)保人的銀行一般不接受現(xiàn)金保證以外的其他反擔(dān)保形式，而且現(xiàn)金保證的比例偏高，給投保人帶來(lái)流動(dòng)資金不足的問(wèn)題，反而降低了投保人的支付能力和履約能力。工程擔(dān)保應(yīng)該是建立在信用制度基礎(chǔ)上的一種個(gè)性化的制度，以授信額度決定保證金的比例，甚至可以不用任何抵押，就可授予擔(dān)保。但目前社會(huì)上缺乏獨(dú)立的征信機(jī)構(gòu)，不能對(duì)所有投保人的信用情況、財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行評(píng)估并提供給擔(dān)保人。雖然銀行對(duì)投保人都建立了相應(yīng)的資信等級(jí)評(píng)估制度，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果給予不同等級(jí)的授信額度，但是這種評(píng)估一般只對(duì)平時(shí)與自己有業(yè)務(wù)往來(lái)的企業(yè)，難以做到對(duì)所有投保人一一評(píng)估，而對(duì)無(wú)業(yè)務(wù)往來(lái)的企業(yè)，銀行要求對(duì)方必須提交擔(dān)保金額50％-100％的保證金。同時(shí)，一些銀行為避免承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在給予相應(yīng)的授信額度時(shí)，也要求企業(yè)抵押相應(yīng)數(shù)額的保證金或資產(chǎn)。

　?。ㄋ模I(yè)主的強(qiáng)勢(shì)地位造成與建筑業(yè)企業(yè)工程擔(dān)保義務(wù)的不平等

　　通過(guò)此次對(duì)兩地工程擔(dān)保市場(chǎng)的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)建筑市場(chǎng)存在明顯的市場(chǎng)主體地位不平等的問(wèn)題。處于弱勢(shì)地位的建筑企業(yè)不得不從項(xiàng)目投標(biāo)開(kāi)始就接受業(yè)主各種苛刻的條件。在成都，市屬的建筑業(yè)企業(yè)就有1538家，再加上省屬企業(yè)和中央駐成都的企業(yè)，建筑企業(yè)總數(shù)已經(jīng)突破了3000家。數(shù)量如此之多的乙方追逐有限的工程項(xiàng)目，勢(shì)必成為甲方的魚(yú)肉對(duì)象。建筑市場(chǎng)主體地位的不平等，對(duì)工程擔(dān)保制度的實(shí)施所產(chǎn)生的影響主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是業(yè)主主觀上漠視工程擔(dān)保的作用，不愿承擔(dān)工程款支付保證的責(zé)任，所以在工程招標(biāo)中，對(duì)承包商的投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保設(shè)置苛刻條件，比如只接受業(yè)主客戶(hù)銀行開(kāi)出的保函，而不接受擔(dān)保公司保函，甚至要求投標(biāo)人必須用現(xiàn)金擔(dān)保，使工程擔(dān)保成為變相的承包商墊資；二是許多業(yè)主工程款支付保函是由受益人即建筑業(yè)企業(yè)代業(yè)主向銀行提供反擔(dān)保，實(shí)際上是業(yè)主強(qiáng)迫建筑業(yè)企業(yè)為其承擔(dān)違約的風(fēng)險(xiǎn)，使業(yè)主工程款支付擔(dān)保失去了應(yīng)有的作用；三是對(duì)于應(yīng)該購(gòu)買(mǎi)業(yè)主工程款支付擔(dān)保的項(xiàng)目，業(yè)主通過(guò)與中標(biāo)人私下協(xié)商，依靠自己的強(qiáng)勢(shì)地位，迫使建筑企業(yè)在中標(biāo)后，代替業(yè)主承擔(dān)工程款支付擔(dān)保的費(fèi)用，從而將業(yè)主的工程擔(dān)保費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給建筑業(yè)企業(yè)；四是建設(shè)工程合同管理不到位的情況下，即使業(yè)主方能夠按照工程擔(dān)保合同的約定承擔(dān)義務(wù)，其工程進(jìn)度款的撥付都會(huì)在主觀上產(chǎn)生延遲，從而極大的影響了承包方的利益。在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不夠健康、監(jiān)管力度不夠的情況下，業(yè)主施加給建筑業(yè)企業(yè)的或明或暗的不平等條款，實(shí)際上加重了建筑業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，極大削弱了工程擔(dān)保積極意義。

　　四、下一步工作的想法

　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，依法推行工程擔(dān)保制度

　　通過(guò)調(diào)研，我們深刻認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)立法，制定相關(guān)的法規(guī)，因是推行工程擔(dān)保制度取得成功的根本保障。137號(hào)文件對(duì)工程擔(dān)保的實(shí)施提出了一個(gè)基本的框架，規(guī)定了投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、履約擔(dān)保等制度。但僅有這部部門(mén)規(guī)章是不夠的，按照《行政許可法》的要求，政府部門(mén)規(guī)章若帶有強(qiáng)制性的內(nèi)容，必須有現(xiàn)行法律明確的規(guī)定才能執(zhí)行，而現(xiàn)行的《擔(dān)保法》對(duì)工程擔(dān)保并無(wú)明確規(guī)定，因此，各地政府和建設(shè)行政主管部門(mén)在推進(jìn)工程擔(dān)保制度時(shí)，會(huì)受到一定的限制。如果將工程擔(dān)保的有關(guān)規(guī)定寫(xiě)入《建筑法》修正案，將會(huì)極大地推動(dòng)工程擔(dān)保制度建設(shè)。目前我們能做到的就是大力宣傳推廣建設(shè)部剛剛印發(fā)的《工程擔(dān)保合同示范文本（試行）》（建市〔2005〕74號(hào)文件）。該文件對(duì)投標(biāo)保證、業(yè)主支付委托保證、承包商履約保證、總承包商付款保證等重要環(huán)節(jié)做出了示范，這將成為擔(dān)保行業(yè)為工程建設(shè)行業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)的重要參考文件，有助于擔(dān)保人統(tǒng)一工程擔(dān)保格式，避免不平等條款的出現(xiàn)。

　?。ǘ┓e極培育和規(guī)范擔(dān)保人市場(chǎng)

　　推行工程擔(dān)保制度，除了繼續(xù)發(fā)揮銀行的作用外，還應(yīng)當(dāng)積極培育其他具備條件的機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)擔(dān)保人，以形成有一定競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)保人市場(chǎng)。要積極培育和發(fā)展專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司，規(guī)范其運(yùn)作，我部應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)盡快制定工程擔(dān)保行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，根據(jù)擔(dān)保公司自有資金實(shí)力、專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量等，確定允許開(kāi)展工程擔(dān)保的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本充足率、準(zhǔn)備金和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等指標(biāo)作出規(guī)定，并對(duì)其開(kāi)展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的信譽(yù)狀況等作定期評(píng)估。鑒于目前的專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司自有資金實(shí)力一般不強(qiáng)，應(yīng)主要為中小型項(xiàng)目提供擔(dān)保，并要形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不能搞壟斷。建議與保監(jiān)會(huì)等部門(mén)積極協(xié)商，爭(zhēng)取保險(xiǎn)公司盡快開(kāi)展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)發(fā)展承包商的同業(yè)擔(dān)保，由實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的承包商為其他承包商提供第三方擔(dān)保。這樣做，既可以有效地保證工程建設(shè)的順利進(jìn)行，又比較簡(jiǎn)便易行。但必須嚴(yán)禁兩家企業(yè)交叉互保，以保障業(yè)主的合法權(quán)益。

　　（三）加快誠(chéng)信體系建設(shè)，推動(dòng)擔(dān)?？焖侔l(fā)展

　　建立工程擔(dān)保制度的目的不是為了“賠償”，而是為了“不賠償”。推行工程擔(dān)保制度必須要以現(xiàn)代信用體系為基礎(chǔ)，工程擔(dān)保制度正是通過(guò)信用機(jī)制的辦法規(guī)范市場(chǎng)主體各方的行為，強(qiáng)化守信受益，違約受罰的準(zhǔn)則，從而實(shí)現(xiàn)防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。因此，應(yīng)盡快建立建設(shè)市場(chǎng)的信用管理系統(tǒng)。一是培育和發(fā)展獨(dú)立的征信機(jī)構(gòu)，建立動(dòng)態(tài)的資信數(shù)據(jù)庫(kù)，搜集、涵蓋市場(chǎng)主體各方的資產(chǎn)負(fù)債情況、納稅情況、銀行信用狀況、履約記錄、業(yè)績(jī)等各種信息，根據(jù)這些數(shù)據(jù)和擔(dān)保人的信用規(guī)范及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，完成對(duì)市場(chǎng)主體各方的信用評(píng)分、評(píng)級(jí)，為擔(dān)保人的授信提供可靠的依據(jù)。二是建立激勵(lì)和懲罰機(jī)制。使守信者得到酬償，信譽(yù)高的業(yè)主或建筑業(yè)企業(yè)，擔(dān)保人愿意為其擔(dān)保，費(fèi)率低，甚至免保費(fèi)。讓有不良信用記錄的市場(chǎng)主體必須以極高的代價(jià)獲取擔(dān)保，甚至得不到擔(dān)保，無(wú)法在建筑市場(chǎng)中生存。

　　（四）加大宣傳力度，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)各地開(kāi)展試點(diǎn)工作

　　從此次調(diào)研的情況來(lái)看，成都、廈門(mén)開(kāi)展工程擔(dān)保制度試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了一定的成效，在推進(jìn)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題具有一定的代表性。我們應(yīng)認(rèn)真總結(jié)兩市好的經(jīng)驗(yàn)和做法，分析推行過(guò)程中存在的問(wèn)題，以指導(dǎo)和推動(dòng)全國(guó)其他地區(qū)的試點(diǎn)工作。據(jù)了解，目前江蘇、山東、河北等省市也在積極籌備推行工程擔(dān)保制度。我們要在適當(dāng)時(shí)機(jī)，擴(kuò)大調(diào)研范圍，加大《工程擔(dān)保合同示范文本》的宣傳和培訓(xùn)力度，認(rèn)真總結(jié)137號(hào)文件和《工程擔(dān)保合同示范文本》的實(shí)施效果，使全國(guó)的工程擔(dān)保工作有序地、規(guī)范化地進(jìn)行。