建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系（專家議專題）

建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系（專家議專題）

　　十六大報告指出：“建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證?！睕]有完善的社會保障體系，就沒有社會穩(wěn)定的物質條件，就沒有改革和發(fā)展的牢固基礎。發(fā)展經濟是為了促進社會進步和實現人的全面發(fā)展。完善社會保障體系，不僅是為了滿足經濟發(fā)展對于社會環(huán)境的需要，而且是為了實現經濟與社會協(xié)調發(fā)展的目標。所以說，完善社會保障體系是一項戰(zhàn)略任務。
　　為改革、發(fā)展和穩(wěn)定創(chuàng)造條件
　　社會保障體系是否健全，對一個國家的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有直接影響。對處于經濟體制轉軌和結構調整時期的我國而言，完善社會保障體系的意義十分重大。目前，國有企業(yè)的生產經營狀況逐步好轉，國有大中型企業(yè)三年改革和脫困的目標已經順利實現。但這只是一個階段性的目標。要使國有企業(yè)真正建立現代企業(yè)制度，成為市場競爭中的強者，必須進一步深化改革，推進國有經濟的戰(zhàn)略性調整。在這一過程中，一些企業(yè)要退出市場，更多的企業(yè)要減輕社會負擔，分流富余人員。同時，我國經濟結構調整的任務還很重，而產業(yè)結構的調整不可避免地伴隨著勞動力結構的調整。順利推進改革和調整的前提，是要有完善、規(guī)范的社會保障體系。
　　社會保障的主要作用，是幫助人們降低生活和工作中可能遇到的風險，保障社會成員的基本生活，增強他們的社會生活安全感。改革開放以來，黨和政府非常重視廣大勞動者的基本權益和社會保障，頒布了一系列政策法規(guī)。特別是十三屆四中全會以來，中央一再強調要建立多層次的社會保障體系，為企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民提供基本的社會保障，保證社會穩(wěn)定和國有企業(yè)改革的順利進行。1998年-2002年，全國國有企業(yè)下崗職工累計有2700多萬人，90％以上進入再就業(yè)服務中心；共發(fā)放基本養(yǎng)老金10800億元；中央財政對老工業(yè)基地和中西部地區(qū)的“兩個確?！辟Y金給予了總額多達1900億元的專項補助。2002年底，全國參加失業(yè)保險人數1．02億人，1998年-2002年累計發(fā)放失業(yè)保險金450多億元。目前，全國所有城市和縣級人民政府所在地的鎮(zhèn)都建立了城市居民最低生活保障制度。2002年全年，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數2054萬人，農村居民最低生活保障人數404萬人，農村傳統(tǒng)救濟人口1158萬人，其中城鎮(zhèn)最低生活保障支出113億元。截至2002年底，全國社會保障基金總資產為1241.86億元，累計實現收益30.84億元，其中2002年實現收益21億元。
　　我國已經建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障等“三條保障線”制度，保證了絕大多數國有企業(yè)下崗職工、離退休職工和困難居民家庭的基本生活。但是，我國社會保障制度還不健全，管理仍有待規(guī)范。例如，一些地方養(yǎng)老保險基金入不敷出，不僅對部分離退休人員沒有按時足額發(fā)放養(yǎng)老金，而且還存在一些歷史欠賬；國有企業(yè)下崗職工基本生活費“三三制”的籌資辦法，在有的地方并沒有完全落實，少數下崗職工沒有足額領到基本生活費；還有一些下崗職工因企業(yè)停產，基本生活得不到保障。因此，必須繼續(xù)加強和完善社會保障體系，為改革、發(fā)展和穩(wěn)定創(chuàng)造良好的條件。
　　加快社會保障體制創(chuàng)新
　　一個獨立于企業(yè)、事業(yè)單位和村組織之外的社會保障體系，是社會主義市場經濟體制的重要支柱，也是加快經濟結構調整、深化國有企業(yè)改革的重要外部條件。在計劃經濟時期，政府辦了許多應該由企業(yè)辦的事，企業(yè)辦了許多應該由個人和社會辦的事。新的社會保障體系，就是要從人力、財力和權利、義務的角度厘清政府、企業(yè)、個人和社會的關系，加快完善資金來源多渠道、管理服務社會化的中國特色社會保障體系。做好這項工作，體制創(chuàng)新十分重要。
　　建立獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系。企事業(yè)單位只履行依法繳納社會保險費的義務，不再承擔發(fā)放基本社會保險金和對社會保障對象的日常管理工作。通過社會保障對象管理和服務的社會化，使退休人員、失業(yè)人員與單位脫鉤，由社區(qū)組織統(tǒng)一管理，社會保險金實行社會化發(fā)放。同時，注意做好體制轉軌過程中的銜接工作，使計劃經濟體制下的“企業(yè)人”和“單位人”順利地轉變成為社會主義市場經濟體制下的“社會人”。
　　改進國有企業(yè)下崗職工的安置辦法。逐步使下崗職工由現在先進入企業(yè)再就業(yè)服務中心，轉向直接享受失業(yè)保險；失業(yè)保險期滿后未實現再就業(yè)的，由城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度兜底。不能享受養(yǎng)老、失業(yè)保險的集體企業(yè)職工，也通過城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度保證其基本生活。據測算，一個百分點的失業(yè)保險基金籌集率可以承受1．5個百分點的失業(yè)率。目前全國4％的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率與3％的失業(yè)保險基金籌集率（單位繳納2％，個人繳納1％）大體相當。
　　建立可靠、穩(wěn)定的資金籌措機制。這是完善社會保障體系的關鍵。一方面要繼續(xù)依法擴大社會保險基金的征繳覆蓋面和提高基金征繳率，城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工都要按規(guī)定參加社會保險，并依法足額繳納社會保險費；另一方面應調整財政支出結構，努力提高社會保障支出的比重。同時，還要采取有效措施補充社會保障資金，包括發(fā)行社會保障長期債券、變現部分國有資產等，以建立一個全國性的社會保障基金。在農村，以國家必要的財政支持為前提，積極探索養(yǎng)老保險、大病醫(yī)療保險和最低生活保障的新形式。目前正在建立的新型農村合作醫(yī)療制度，是在政府組織、引導下，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的互助合作形式。建立和完善新型農村合作醫(yī)療制度，對農村貧困家庭實行醫(yī)療救助，是建立社會保障體系的一項重要內容。
　　加快社會保障法制建設，依法規(guī)范和管理社會保障工作，健全社會保障基金的監(jiān)督和管理機制。社會保障基金的收繳、支付要規(guī)范化、制度化，并通過有效營運，實現保值增值，切實做到公開、透明、安全。要加強對社會保障資金的監(jiān)督，嚴格實行“收支兩條線”管理，保證專款專用。要運用電子技術手段，建立統(tǒng)一的、覆蓋全國的社會保障技術支持系統(tǒng)，實現管理現代化。各地社會保障資金的繳納、記錄、核算、支付、查詢服務等，都要納入計算機管理系統(tǒng)，并逐步實現全國聯(lián)網。同時，要充分發(fā)揮社區(qū)組織在社會保障體系建設中的重要作用。

　　　　　　　　　　　　搭建社會保障的新平臺
　　　　　　　　（中國經濟規(guī)律系統(tǒng)研究會　高書生）

　　特殊的國情，決定了我國應實行低門檻、開放式與可持續(xù)的社會保障制度。為此，應以目前尚未被社會保險制度所覆蓋的人群為對象，搭建社會保障的新平臺。
　　社會保障制度改革應服務于宏觀目標
　　社會保障制度是重要的經濟和社會制度，但它歷來是從屬于或服務于宏觀經濟和社會發(fā)展總目標的。目前我國社會保障制度改革的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化：宏觀經濟中出現了通貨緊縮的趨勢；加入世貿組織使提升企業(yè)的國際競爭力更為迫切。因此，社會保障制度改革應服務于以下宏觀目標：
穩(wěn)定和改善居民的未來預期，以抑制通縮趨勢。穩(wěn)定與改善居民的未來預期，有三類人群需要特別關注：一類是過去在國有單位工作且積累了一定社會保障權益的人員。在國企改革、結構調整以及事業(yè)單位改制過程中，他們或留或走，盡管社會保險關系能被接續(xù)，但養(yǎng)老與醫(yī)療待遇水平會下降，個人負擔會增加。由于這批人過去并沒有為自己的老年生活進行積累，現在正處于上有老、下有小的年齡，從現在起增加積蓄，唯一的選擇是降低即期消費。另一類是集體企業(yè)中已辦理退休手續(xù)的人員，但由于其過去工作的企業(yè)不景氣甚至關閉，無力繳納養(yǎng)老保險費用，因而長期領不到退休金。過去的承諾沒有兌現，直接影響他們的即期消費和未來預期。還有一類是目前因各種原因還沒有被社會保險制度覆蓋的人員，其中包括機關事業(yè)單位職工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)等的雇員，城鎮(zhèn)個體經濟從業(yè)人員，進城農民工等。這類人群的心態(tài)不一樣：機關事業(yè)單位職工過去已積累了一定的社會保障權益，他們同第一類人群有同樣的擔憂；其余的人從來沒有進過社會保障大門，但其未來預期更不確定。穩(wěn)定與改善居民的未來預期主要應靠制度建設：兌現過去的承諾，防止與減少老年人的貧困，擴大社會保障的覆蓋范圍、讓更多居民在年老時生活有保障，都要靠制度保證。如果越來越多的居民確信自己年老時能從公共機構領到一定數量的養(yǎng)老金，患大病時既能得到有效的醫(yī)療救治，又不會因承擔一定的醫(yī)療費用而陷入貧困，這樣的社會保障制度必定會得到居民的擁護，從而有利于啟動內需，拉動經濟，抑制通貨緊縮趨勢。
　　提升企業(yè)的國際競爭力。隨著我國加入世貿組織，提升企業(yè)的國際競爭力已成為緊迫課題。社會保障制度改革應順應這一潮流。據有關部門對企業(yè)人工成本的抽樣調查，1998年全國制造業(yè)企業(yè)所繳納的社會保險費用占其人工成本的17．4％，人工成本總額相當于成本費用總額的12．9％。企業(yè)參加社會保險增加其總成本約2．24個百分點。如果企業(yè)的盈利空間很小，一旦參保，其利潤幾乎就會被社會保險吃掉。沒有社會保障，穩(wěn)定與改善居民未來預期的宏觀目標就難以實現；但社會保障繳費率過高，必然增加企業(yè)成本，削弱其競爭力。因此，在社會保障與企業(yè)競爭力之間，不能作二者擇其一的選擇，而應尋求一個平衡點。
　　我國蘊藏著社會保障制度創(chuàng)新的寶貴財富
　　目前沒有被社會保險制度覆蓋的人群規(guī)模很大，粗略估計大約有2億多人。這個群體是我國社會保障制度創(chuàng)新的寶貴財富，也使搭建社會保障新平臺成為可能。
　　國家對目前尚未被社會保險制度覆蓋人群中的大多數人，并沒有過多的社會保障承諾，因而不存在太多的歷史債務。對這類人群實施社會保障新計劃，對其承諾可以是有限度的，比如，主要保障其65歲以后的養(yǎng)老和醫(yī)療兩大項，且兌現承諾是在20年甚至更長時間以后的事情，這就贏得了時間，而時間就是財富。
　　這里有必要談一下農民工的社會保障問題。農村勞動力向城鎮(zhèn)及非農產業(yè)轉移，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的必然趨勢。能否獲得養(yǎng)老與醫(yī)療等社會保障權益和子女受教育權，是進城農民工是否融入城市的重要標志。當前，不同意把進城農民工納入社會保障體系的主要理由是：第一，對農民工來說，主要是增加即期收入，養(yǎng)老等社會保障問題是很久遠的事情；第二，城市職工的社會保險制度還沒有搞好，農民工流動性很大，年老時找誰領養(yǎng)老金；第三，企業(yè)雇用農民工圖的是廉價，讓農民工加入社會保障體系，勢必增加企業(yè)成本。
　　農民工的社會保障是一個戰(zhàn)略問題、全局問題、長期問題。有資料顯示，進城農民工返回農村的比例很低，這意味著農民工中的很多人將長期居住在城市，否則，城鎮(zhèn)化比率不會提高，中國的現代化就是一句空話?，F在的農民工都很年輕，也能找到活、掙到錢，以后年老了怎么辦？如果他們屆時繼續(xù)滯留城市，一旦陷入貧困，變?yōu)槌鞘小暗捅！睂ο?，政府最終還要去管，但到那時就被動了。由于實行全國統(tǒng)籌，把農民工納入社會保障計劃，無論農民工到哪里就業(yè)，即使回到農村，20年后全國社會保障信息系統(tǒng)網絡將遍布城鄉(xiāng)，國家對其養(yǎng)老與醫(yī)療保障的承諾是能夠兌現的。對于農民工來說，最為重要的社會保障問題是老年以后的生活和醫(yī)療問題。如果對他們的社會保障計劃只管其65歲以后的養(yǎng)老與醫(yī)療兩大項，那么對其本人來說，繳費率并不高，負擔得起；對其雇主來說，經營成本肯定會提高，但同現行社會保險制度相比，負擔比率也可大大降低，不會過多增加成本而影響其競爭力。
　　社會保障制度改革要善于“打時間差”
　　把目前沒有被社會保險制度覆蓋的人群納入社保計劃，搭建社會保障新平臺后，由于這些人員目前大多處于青壯年，因而通過這個平臺所籌集到的資金，完全可以在20-30年后用于兌現過去的承諾。等到他們年老時，全國社會保障基金已經積累到相當規(guī)模，完全有能力支付其養(yǎng)老與醫(yī)療保障費用。
這樣，在社會保障新平臺、兌現過去的承諾與全國社會保障基金三者之間，就會確立戰(zhàn)略三角關系，形成可貴的時間差。只要善于“打時間差”，我國社會保障事業(yè)就能獲得良好的發(fā)展機遇。因為在此期間，有足夠的時間妥善處置國有資產的減持與變現問題，做大全國社會保障基金，讓進入社會保障新平臺的人群對國家兌現承諾充滿信心；也不用靠國家財政等外在力量，而靠社會保障體系內較低的撫養(yǎng)比，籌措到足夠的資金，并逐步兌現國家在養(yǎng)老等方面作出的承諾。更為重要的是，由于全國社會保障基金已經做大，我國應對人口老齡化高峰就有充足的資金后盾。
　　十六大報告提出，要建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系。怎樣理解建立健全社會保障體系的意義，中國特色的社會保障體系有什么特點，怎樣使社會保障體系建設與宏觀經濟目標相協(xié)調、與經濟發(fā)展水平相適應、與社會長治久安的要求相契合？今天刊發(fā)的兩篇文章，圍繞上述問題談了各自的見解。（中國人民大學　黃燕芬　國家發(fā)展和改革委員會經濟研究所　楊宜勇）
--編者

《人民日報》 2003年4月8日