關(guān)于敬老院建設(shè)的調(diào)查

關(guān)于敬老院建設(shè)的調(diào)查

新時期農(nóng)村敬老養(yǎng)老的新模式――關(guān)于鐵嶺市區(qū)域性中心敬老院建設(shè)的調(diào)查 



    農(nóng)村五保供養(yǎng)已走過了近五十年的風(fēng)雨歷程。在這半個世紀的歷程中，我們創(chuàng)造并推行的農(nóng)村敬老院集中供養(yǎng)方式，為保障農(nóng)村五保對象的基本生活發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革和推進，農(nóng)村敬老院過去"一鄉(xiāng)一院"的傳統(tǒng)模式面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，農(nóng)村五保對象的生活狀況令人堪憂。在挑戰(zhàn)面前，鐵嶺市民政局從2001年開始，打破農(nóng)村敬老院原始布局，探索建立了新的管建模式--區(qū)域性中心敬老院，對養(yǎng)員實行集中供養(yǎng)，這個在全國尚屬首創(chuàng)的重大探索，使該市的敬養(yǎng)老工作發(fā)生了翻天覆地的變化。到目前，已有3000多名養(yǎng)員告別昔日的漏屋冷炕，住進了花園洋房式的區(qū)域性中心敬老院安享晚年。
"一鄉(xiāng)一院"已不適應(yīng)當(dāng)前社會福利事業(yè)發(fā)展的需求
    鐵嶺市現(xiàn)共有五保對象8382人，其中分散供養(yǎng)4951人；集中供養(yǎng)3431人,入院率達到40%。雖然多年來，我們一直對農(nóng)村敬老院投資改（擴）建，但受多種因素特別是經(jīng)濟實力所限，敬老院整體建設(shè)水平得不到提高，一些敬老院管理服務(wù)水平上不去，導(dǎo)致出現(xiàn)火災(zāi)、煤氣中毒等事故發(fā)生。隨著農(nóng)村稅費改革的全面推行，我們清楚的認識到"一鄉(xiāng)一院"的辦院模式已不適應(yīng)當(dāng)前社會福利事業(yè)發(fā)展的需求。
    隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的"一鄉(xiāng)一院"模式日益顯露出許多突出的問題：一是房屋破舊。鐵嶺市原有101所敬老院。這些敬老院的院所幾乎清一色是在原來生產(chǎn)隊隊部或青年點的基礎(chǔ)上建起來的，這些至少有著三四十年歷史的房子，面積小且破舊不堪，五六個養(yǎng)員擠在一個大炕睡覺不說，相當(dāng)一部分房屋漏雨、墻基下沉、墻體龜裂，另外，各院養(yǎng)員們冬季取暖基本都是靠"生爐子"，存在著事故隱患。雖然各級政府每年也投入一定數(shù)量的資金維修，但由于布局分散、數(shù)目較多，投入的錢無法形成整體效益，所以，各院環(huán)境都無法從根本上得到改善。二是土地資源浪費。過去每所敬老院占地面積都達到40畝以上，而平均每所敬老院只供養(yǎng)不到20人，鐵嶺縣白旗寨鄉(xiāng)敬老院占地30多畝，僅供養(yǎng)5名養(yǎng)員。大面積的土地上只有幾間破舊的住房，供養(yǎng)著為數(shù)不多的老人，造成了大量土地資源的浪費。三是服務(wù)人員多。過去鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對敬老院實行高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)管理，擁有對敬老院人、財、物的指令權(quán)與管理權(quán)。敬老院服務(wù)人員的任用、管理、工資均由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)，管理者、服務(wù)員的數(shù)量與養(yǎng)員數(shù)比例大多為1：2或是1：3。據(jù)調(diào)查，鐵嶺縣李千戶鄉(xiāng)敬老院8名養(yǎng)員竟安排了5個服務(wù)員。四是管理服務(wù)差。原來敬老院的院長大多數(shù)是老村干部或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府領(lǐng)導(dǎo)的親屬，他們報著"做一天和尚撞一天鐘""只要不出事故就行"的思想，對敬老院的管理不盡心。服務(wù)人員大多是當(dāng)?shù)氐拇迕?，年齡偏大，素質(zhì)較低，而且為了最大限度地降低成本，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府給予雇請人員的工資待遇極低，普通服務(wù)人員月工資僅95元，無能力者占崗掙小錢，這在很大程度上決定了服務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量很難達到養(yǎng)員的需求。五是資金不足。由于供養(yǎng)體制不規(guī)范，保費收取困難重重，敬老院資金缺口只能靠降低供養(yǎng)人員的生活標準來彌補，出現(xiàn)了"拆東墻補西墻"的問題。
    因此，農(nóng)村敬老院如何發(fā)展已成為社會廣泛關(guān)注的熱點問題，也是長期困擾各級黨委政府的一大難題，更是鐵嶺民政工作亟待解決的重大課題。在這個背景下，鐵嶺市民政局領(lǐng)導(dǎo)干部激發(fā)了巨大的創(chuàng)造力，在實踐中創(chuàng)造出一種新的敬老院模式－區(qū)域性中心敬老院，并且在全市推行區(qū)域性中心敬老院建設(shè)。目前鐵嶺市民政局把區(qū)域性中心敬老院建設(shè)列為民政工作的重中之重，加強領(lǐng)導(dǎo)，精心部署，加大投入，全面推進。
"多院合一"建成功能完備，綜合性強的"三位一體"的社會服務(wù)機構(gòu)是適應(yīng)當(dāng)前社會福利事業(yè)發(fā)展的需要
    鐵嶺市的實踐證明，隨著老齡社會和白發(fā)浪潮的到來，如何解決農(nóng)村敬老養(yǎng)問題，是擺在各級黨委和政府面前的一個重要課題。區(qū)域性中心敬老院建設(shè)是新時期落實黨和國家五保政策法規(guī)，提高農(nóng)村五保對象供養(yǎng)水平，保障農(nóng)村五保對象基本生活權(quán)益的有效實現(xiàn)形式。對推動農(nóng)村五保工作的與時俱進、改革創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)村五保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定，都具有重要的現(xiàn)實意義和長遠意義，是適應(yīng)當(dāng)前社會福利事業(yè)發(fā)展的需要。
第一，區(qū)域性中心敬老院的模式，為各級政府重視和加強農(nóng)村五保工作提供了切實可行的思路，有助于各級政府下決心采取有力措施解決農(nóng)村五保供養(yǎng)問題。鐵嶺市各級黨委、政府一直十分重視農(nóng)村五保工作，但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)維修、改造投資大，管理成本高，加上各級政府財政拮據(jù)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院發(fā)展緩慢，五保對象生活水平長期得不到改善。對于這種狀況，各級政府都十分了解也憂心忡忡，但苦于沒有解決問題的有效辦法，而感到心有余力不足。而區(qū)域性中心敬老院模式具有一次性集中投資，效果好的優(yōu)勢，為各級黨委、政府下決心解決農(nóng)村敬老院的難題找到了突破口，所以這種模式一出現(xiàn)，就迅速得到了各級黨委、政府的高度重視，并做出決策和部署。市長左大光同志視察清河區(qū)敬養(yǎng)老服務(wù)中心后指出，要調(diào)整敬老院布局，合理配置、相對集中財力興建中心敬老院，提高辦院條件和質(zhì)量。
第二，區(qū)域性中心敬老院，是改變我國現(xiàn)行的農(nóng)村敬老院模式的創(chuàng)新之舉，為農(nóng)村敬老院建設(shè)提供了一種新的模式，為農(nóng)村五保事業(yè)發(fā)展開拓了一條新路。長期以來，我市的農(nóng)村敬老院分布在各個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），不僅位置偏僻，而且規(guī)模小，養(yǎng)員少，服務(wù)跟不上，不便于管理。區(qū)域性中心敬老院模式，正是針對這些問題進行的改革創(chuàng)新，它具有地理位置好，辦院規(guī)模大，建院標準高，養(yǎng)員集中，利于管理，便于服務(wù)，節(jié)省開資等多方面優(yōu)勢。因此，區(qū)域性中心敬老院是適應(yīng)新時期農(nóng)村特點的新的農(nóng)村敬老院模式。
第三，區(qū)域性中心敬老院建設(shè)合理的配置了資源，節(jié)省了大量的土地。原來的農(nóng)村敬老院占地面積大，養(yǎng)員少，房舍破舊。合并后，敬老院總占地面積相對減少了，節(jié)省土地，養(yǎng)員增加，形成了規(guī)模辦院，資源配置得到了有效的利用，同時還可以充分利用舊院址興辦養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)，減少了資源的浪費，為敬老院農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了良好的發(fā)展空間。我市原來的101所農(nóng)村敬老院占地面積4213畝；建成區(qū)域性中心敬老院后，占地面積僅為960畝，節(jié)省土地3253畝。
第四，區(qū)域性中心敬老院減少改造費用，精簡人員，節(jié)省開資，減輕各級財政部門負擔(dān)，有助于實現(xiàn)敬老院資金使用效益最大化。以前市、縣級財政每年對敬老院都投入一定數(shù)量的資金進行維修改造，每所敬老院每年的維修費都在5萬元左右，而且只是修修補補，解決不了根本問題。建區(qū)域性中心敬老院，每所投資在170萬元左右，一次上檔次，上規(guī)模，減少各級的資金投入，改變了過去敬老院越修越破的被動局面，解決了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街辦敬老院規(guī)模小、標準低、投資少、改造難的問題。原有敬老院管理和服務(wù)人員過多， 101所農(nóng)村敬老院共有工作人員542人，人均每人每月開支350元，全年開支需228萬元；區(qū)域中心敬老院建成后，有工作人員216人，人員開支標準不變，全年需開支91萬元，比原來節(jié)約開支137萬元。
第五，區(qū)域性中心敬老院改變了傳統(tǒng)的管理方式，適應(yīng)了農(nóng)村稅費改革的要求，較好地改善了五保對象的生活水平。區(qū)域性中心敬老院實行縣級民政部門統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了行政管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)相統(tǒng)一，解決管理"斷層"問題，適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向。以前敬老院機構(gòu)臃腫，有的敬老院工作人員和養(yǎng)員的比例接近1：2，形成了互相攀比、互相依賴的工作作風(fēng)。建成中心敬老院后，改變了傳統(tǒng)的管理模式，采用工作人員聘用制，調(diào)動了干部職工的積極性，改變了過去干多干少一個樣的局面，提高了敬老院管理和服務(wù)人員的工作效率和服務(wù)水平。區(qū)域性中心敬老院領(lǐng)導(dǎo)班子加強管理，改變了以往有規(guī)章制度不執(zhí)行，養(yǎng)員少活動難開展，養(yǎng)員生活水平難提高的狀態(tài)。同樣的標準，養(yǎng)員的物質(zhì)文化生活水平得到了提高，不但組織養(yǎng)員跳健身舞、扭秧歌，還定期組織老人去旅游觀光，豐富了老人的文化生活，使老人不但注重生活的方式，更加注重了生活的質(zhì)量，同時還吸引了大量自費養(yǎng)員入院。聶家滿族鄉(xiāng)西巧溝村62歲的馬青山老人激動的說：我無兒無女，到敬老院已經(jīng)13個年頭了，以前在聶家敬老院心里特"憋屈"，跟住熊瞎子洞里似的，哪像現(xiàn)在啊，丫頭們就像親生閨女一樣照顧我們，這樓里樓外更是看哪哪舒心啊。
第六，區(qū)域性中心敬老院開展多種經(jīng)營，發(fā)展院辦經(jīng)濟，為敬老院實現(xiàn)自我發(fā)展提供了可靠的經(jīng)濟保障。過去鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）敬老院基本靠購買糧食、蔬菜來維持老人的生活，敬老院經(jīng)費緊張，老人一年吃不上幾頓肉菜，生活水平僅能維持溫飽，全市平均每所敬老院年創(chuàng)收不足1萬元。區(qū)域性中心敬老院建成后，為實現(xiàn)自我發(fā)展的需要，讓老人飲食營養(yǎng)化，把發(fā)展院辦經(jīng)濟，開展種植、養(yǎng)殖當(dāng)作一件大事來抓。如清河敬養(yǎng)老服務(wù)中心現(xiàn)有水田30畝，旱田18畝，蔬菜地7畝，30多頭豬，10頭育肥牛，還有一間蔬菜大棚，有葡萄、南果梨等果木，兩業(yè)生產(chǎn)不但實現(xiàn)自給，2002年和2003年每年額外創(chuàng)收5萬余元。養(yǎng)員吳延剛說，過去在鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院只有春節(jié)時殺豬，現(xiàn)在好了，半個月二十天就一次殺2頭豬，時令菜、水果經(jīng)常能吃到。
政府主導(dǎo)、協(xié)同配合、科學(xué)規(guī)劃、資金保障、完善制度是區(qū)域性中心敬老院建設(shè)成功的必要條件
    區(qū)域性中心敬老院是一種新的五保供養(yǎng)模式，我們認識到，區(qū)域性中心敬老院不僅適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟體制和農(nóng)村稅費改革的要求，而且較好的改善了五保對象的生活條件和生活水平。從長遠看，區(qū)域性中心敬老院建設(shè)適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向，可望在較短的時間里，解決多年來敬老院普遍存在的問題，真正把農(nóng)村五保工作落到實處。于是，市民政局及時總結(jié)了清河區(qū)、調(diào)兵山市、銀州區(qū)的經(jīng)驗，于2003年在全市推廣區(qū)域性中心敬老院建設(shè)，計劃用三年時間，由市、縣、鄉(xiāng)財政投資近5000萬元把原有101所敬老院合并成28所區(qū)域性中心敬老院，開創(chuàng)鐵嶺農(nóng)村敬老院建設(shè)新局面。至今，鐵嶺市已有72所鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）敬老院被合并成24所區(qū)域性中心敬老院，投資4000萬元。
（一）領(lǐng)導(dǎo)重視是搞好中心敬老院建設(shè)的前提。區(qū)域性中心敬老院建設(shè)切入了各級黨委、政府關(guān)心困難群眾生活的工作重點，受到了各級黨委、政府的高度重視。2002年清河區(qū)率先將轄區(qū)內(nèi)4所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院合并為敬養(yǎng)老服務(wù)中心，同年5月，時任遼寧省副省長楊新華在視察該中心時指出："清河區(qū)取消4個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街敬老院，重新組建敬養(yǎng)老服務(wù)中心的做法為新時期農(nóng)村集體福利事業(yè)的發(fā)展探索出了一條新路子，給全省農(nóng)村敬老院建設(shè)提供了很好的經(jīng)驗，要認真總結(jié)經(jīng)驗，在全省推廣。"據(jù)此，市民政局出臺了《鐵嶺市農(nóng)村敬老院集中辦院實施方案》，對區(qū)域性中心敬老院建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)、完成時間、組織領(lǐng)導(dǎo)等作出了統(tǒng)一部署。2003年區(qū)域性中心敬老院建設(shè)工作被納入到市委、市政府的重要議事日程，市政府多次召開協(xié)調(diào)會議，專題研究部署中心敬老院建設(shè)工作。市里成立了由市長左大光為組長，民政、財政、建設(shè)、規(guī)劃、土地、監(jiān)察、國稅、地稅、林業(yè)、工商、消防、電業(yè)等部門為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，對建設(shè)區(qū)域性中心敬老院工作進行統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)重點抓，民政部門具體抓，層層推動實施的工作格局。
（二）部門協(xié)同是搞好區(qū)域性中心敬老院建設(shè)的關(guān)鍵。各縣（市）區(qū)、各部門對中心敬老院建設(shè)實行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，縣（市）區(qū)領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)到中心敬老院，相關(guān)部門明確職責(zé)，密切配合，齊抓共建。民政部門負責(zé)基本規(guī)劃和督促檢查；財政部門負責(zé)籌集、調(diào)撥建設(shè)資金；國土資源部門負責(zé)建設(shè)基礎(chǔ)上的土地調(diào)整劃撥及審批工作；稅務(wù)部門負責(zé)落實有關(guān)稅收優(yōu)惠政策；建設(shè)部門負責(zé)設(shè)計、勘測等工作。各級政府及其有關(guān)部門在建設(shè)中心敬老院的過程中，從敬老院是社會福利事業(yè)的角度出發(fā)，按照各自承擔(dān)的工作職能，提供便利條件，提高中心敬老院建設(shè)的實際投入。
（三）科學(xué)規(guī)劃、堅持標準是搞好區(qū)域性中心敬老院建設(shè)的基礎(chǔ)。我們從實際出發(fā)，科學(xué)的規(guī)劃，對原有敬老院規(guī)模不大，發(fā)展空間小，房舍落后，布局不合理，位置相對偏僻的，均列入被合并對象。在建設(shè)區(qū)域性中心敬老院的過程中，市、縣民政、土地、建設(shè)部門對確定的中心敬老院進行了考察、論證，宜新建則新建，宜改（擴）建則改（擴）建，重點考慮了地處區(qū)域中心、交通便利等方面，使全市的中心敬老院建設(shè)統(tǒng)籌兼顧，布局合理，成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的一個景點。中心敬老院在建設(shè)過程當(dāng)中，市民政局和市建委結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對每所敬老院逐個進行了地質(zhì)勘查，圖紙設(shè)計，工程預(yù)算，做到了院內(nèi)布局合理，房屋結(jié)構(gòu)新穎，設(shè)施設(shè)備齊全，環(huán)境綠化美化。建院工程隊由各縣（市）區(qū)統(tǒng)一進行招標，施工單位與承建所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽定了合同，民政、建委等部門有關(guān)負責(zé)人在施工期間親臨現(xiàn)場進行督察，確保了工程的質(zhì)量。我們24所區(qū)域性中心敬老院每所占地面積都在5000平方米以上，建筑面積2000平方米以上，床位120張以上。并且全部設(shè)有院長室、服務(wù)員室、醫(yī)療保健室、被服儲藏室、康復(fù)活動室、閱覽室、浴室、餐廳、廚房。
（四）籌措資金，嚴格管理是搞好區(qū)域性中心敬老院建設(shè)的重點。中心敬老院建設(shè)能否落到實處的關(guān)鍵是資金。我們廣泛發(fā)動社會力量，拓寬了籌資渠道，千方百計積極籌劃建設(shè)資金，實現(xiàn)投資主體的多元化。采取了市縣鄉(xiāng)三級政府出資、變賣舊院籌資、社會捐贈相結(jié)合的辦法，一個一個抓落實。建院資金由市縣鄉(xiāng)按3：3：4的比例配套，被合并敬老院原有的房屋、種植養(yǎng)殖等設(shè)施出售、出租等方面收入原則上歸合并后中心敬老院使用。在建設(shè)資金的使用上，堅持了?？顚Ｓ玫脑瓌t，嚴格管理，加強監(jiān)督檢查，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，保證其有效運行。
（五）建立健全管理服務(wù)機制是區(qū)域性中心敬老院將來發(fā)展的保證。按照稅費改革的總體要求，全市五保供養(yǎng)資金納入財政轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一管理，敬老院的管理服務(wù)人員經(jīng)費、房屋維修費、取暖費和五保對象的喪葬費、醫(yī)療費，由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級財政納入預(yù)算。全市的區(qū)域性中心敬老院實行了由縣級民政部門統(tǒng)一管理的體制，院長由市民政部門考核聘用，服務(wù)員由縣級民政部門考核聘用。各中心敬老院都制定完善的規(guī)章制度，使之管理步入制度化和規(guī)范化。在改革管理體制上，實行定崗、定薪、薪隨崗定的工資加獎金付酬辦法。建立定期例會、互檢制度，做到院務(wù)公開、帳目公開。各縣（市）區(qū)還采取了不同措施，定期組織院與院之間的檢查、評比、交流活動，促進各院之間互相學(xué)習(xí)，取長補短，推進了院務(wù)工作的開展，從而提高了我市敬老院的整體水平。
    鐵嶺市區(qū)域性中心敬老院建設(shè)的探索和實踐，使鐵嶺農(nóng)村敬養(yǎng)老事業(yè)發(fā)生了"脫胎換骨"的變化，平房、土炕、養(yǎng)員生活單調(diào)的現(xiàn)狀徹底消失，3000多名集中供養(yǎng)的養(yǎng)員享受到舒適而又豐富多彩的"幸福時光"。對區(qū)域性中心敬老院的今后發(fā)展，鐵嶺市民政局局長劉立臣充滿信心，在他的設(shè)想中，中心敬老院將成為以"五保"供養(yǎng)、社會老人托養(yǎng)和周圍農(nóng)村老人活動為中心的"三位一體"的社會福利機構(gòu)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，敬、養(yǎng)老一體化的目標，中心敬老院不但要搞好種植、養(yǎng)殖、加工等院辦經(jīng)濟，達到糧、油、肉、蛋自給自余，各院還要創(chuàng)收5萬元以上，不但要實現(xiàn)管理科學(xué)化，服務(wù)規(guī)范化，居住賓館化，庭院花園化，生活多樣化，設(shè)備現(xiàn)代化，康復(fù)療養(yǎng)一體化，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，老有所樂，老有所醫(yī)、老有所學(xué)，老有所為，更要讓區(qū)域性中心敬老院成為老人們幸福的樂園，溫馨的港灣，安度晚年的天堂。