生態(tài)建設(shè)考察報(bào)告

生態(tài)建設(shè)考察報(bào)告

     赤峰市大規(guī)模生態(tài)建設(shè)考察報(bào)告

                                        水資源調(diào)配與國(guó)土整治課題組 

　　"西有榆林，東有赤峰"，說(shuō)的是全國(guó)生態(tài)建設(shè)的兩個(gè)最成功的典型。在全國(guó)沙化面積以每年2400平方公里的速度持續(xù)擴(kuò)大的形勢(shì)下，赤峰市經(jīng)過(guò)20年的努力，在一個(gè)局部扭轉(zhuǎn)了"沙進(jìn)人退"的頹勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了"人進(jìn)沙退"，以每年治理150萬(wàn)畝的速度，向沙漠化反攻。
　　赤峰市九萬(wàn)平方公里，從國(guó)土面積上說(shuō)，是全國(guó)的1％，也是世界最大的"市"。赤峰南有燕山，北有大興安嶺，西有渾善達(dá)克沙漠和貢格爾草原，東有科爾沁沙地。燕山山脈與大興安嶺的最高峰都在赤峰，西遼河也發(fā)源于赤峰（西拉木倫河與老哈河）。赤峰境內(nèi)山區(qū)、丘陵、草原、沙漠、湖泊一應(yīng)俱全；赤峰大規(guī)模生態(tài)治理的經(jīng)驗(yàn)，具有特殊的典型意義。

一、 大規(guī)模生態(tài)治理的三種組織形式

赤峰市得以每年大規(guī)模治理生態(tài)150萬(wàn)畝，靠的是三種主要組織形式：

（一）大規(guī)模的群眾集中會(huì)戰(zhàn)

　　生態(tài)建設(shè)的典型各地都有，參觀學(xué)習(xí)、示范的效果不錯(cuò)，很有教育意義。但是，大多形不成氣候，不能在國(guó)土整治層面上，比較完整的改變一個(gè)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的宏觀圖景。赤峰不同，不僅公路兩旁綠樹(shù)成蔭，而且，就是走到比較偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)間小路，山地丘陵也批上了綠裝，水平溝、魚(yú)鱗坑一直挖到山頂。譬如，赤峰大規(guī)模生態(tài)建設(shè)的標(biāo)桿縣 - 敖漢旗，國(guó)土面積1245萬(wàn)畝，有林面積518萬(wàn)畝，占國(guó)土面積的41.6％，在整體上改變了過(guò)去荒山禿嶺的圖景。敖漢旗57.6萬(wàn)人，人均人工林面積9畝，居全國(guó)第一。經(jīng)過(guò)多年的努力，敖漢旗的生態(tài)環(huán)境起了變化。與70年代相比，敖漢旗無(wú)霜期平均延長(zhǎng)了五天，八級(jí)以上的大風(fēng)減少了22次/年，水土流失從5000~15000噸/平方公里下降到2200~2500噸/平方公里。取得這樣驕人的成就，靠的是20年持續(xù)不斷的群眾性大會(huì)戰(zhàn)。

高強(qiáng)度的行政手段組織會(huì)戰(zhàn)

赤峰群眾性大會(huì)戰(zhàn)的強(qiáng)度是極高的，一年三次，春天、夏天和秋天各一次，植樹(shù)造林種草整地修水利，幾乎所有農(nóng)閑時(shí)間都在會(huì)戰(zhàn)。調(diào)研中一般的說(shuō)法是，平均一個(gè)勞力一年50~60個(gè)工，高的要超過(guò)100個(gè)工。譬如，赤峰著名的六道嶺，全村210戶(hù)912口人，1995年一年投工5.5萬(wàn)。敖漢旗全勞力占人口的38％，按此比例計(jì)算，平均每個(gè)全勞力出工159天！ 如次這般的會(huì)戰(zhàn)，行政性組織的強(qiáng)度，恐怕超過(guò)"農(nóng)業(yè)學(xué)大寨"時(shí)期。會(huì)戰(zhàn)的任務(wù)是以鄉(xiāng)為單位落實(shí)到村、到戶(hù)。你不來(lái)會(huì)戰(zhàn)，可以。一個(gè)魚(yú)鱗坑6元錢(qián)。在石質(zhì)山上，一般一個(gè)勞力一天可以挖7~8個(gè)魚(yú)鱗坑。換言之，你一天不來(lái)，繳40~50元。而當(dāng)?shù)毓凸r(jià)格一天才15元。6元錢(qián)一個(gè)魚(yú)鱗坑，明顯帶有懲罰性質(zhì)。倘若一年100個(gè)工的會(huì)戰(zhàn)任務(wù)，算下來(lái)，不參加的要罰款4000~5000元。1998年，敖漢旗農(nóng)村人均年收入才1360元。這筆罰款誰(shuí)出得起？

　　從"一平二調(diào)"到誰(shuí)種誰(shuí)有

　　這樣高強(qiáng)度的行政組織會(huì)戰(zhàn)，是從70年代末公社化體制延續(xù)下來(lái)的，一直到今天。行政手段的組織形式不僅沒(méi)有變，甚至"變本加厲"。之所以能夠如此，而且有效，就是因?yàn)闀?huì)戰(zhàn)的內(nèi)容從過(guò)去的"一平二調(diào)"轉(zhuǎn)化為"誰(shuí)種誰(shuí)有"。60~70年代，農(nóng)村生活苦不堪言，主要是"一平二調(diào)"基礎(chǔ)上的種種會(huì)戰(zhàn)。干多干少一個(gè)樣，還要被強(qiáng)迫著干?，F(xiàn)在的會(huì)戰(zhàn)，行政手段歸行政手段，種下的樹(shù)是誰(shuí)種誰(shuí)有，清清楚楚。

　　成片開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一管護(hù)

　　然而，種下的樹(shù)，能不能有，不光靠政策。在干旱、半干旱的農(nóng)牧混合經(jīng)營(yíng)地區(qū)，植樹(shù)造林是"三分種，七分管"。一家一戶(hù)可以植樹(shù)，卻無(wú)法管護(hù)。你能說(shuō)這山上你一家、或幾家種了一些樹(shù)，整架山別人就不能放牧了？就算是承包了荒山荒坡，別人的羊真啃了樹(shù)，頂多是民事糾紛打官司，還不知村長(zhǎng)或鄉(xiāng)長(zhǎng)向著誰(shuí)哩。
　　赤峰大會(huì)戰(zhàn)，經(jīng)常以鄉(xiāng)為單位，漫山遍野齊出動(dòng)，一個(gè)山頭一個(gè)山頭治理。從山下到山頂，全部種上樹(shù)之后，馬上封山，由村、鄉(xiāng)行政管護(hù)。只要有羊啃了山上的樹(shù)，拉了就走，根本沒(méi)二話(huà)。而這山上的樹(shù)，根據(jù)誰(shuí)種誰(shuí)有的政策，是分別屬于千家萬(wàn)戶(hù)的。一方面，千家萬(wàn)戶(hù)誰(shuí)也不愿被罰- 到這山上放羊，也許正好啃了自己的樹(shù)呢；另一方面，千家萬(wàn)戶(hù)都有一定的積極性關(guān)心這片林子 - 有羊進(jìn)入，馬上通知村或鄉(xiāng)行政。

成活率與小老樹(shù)

　　"三分種，七分管"，管護(hù)上去了，植樹(shù)造林的成活率自然高。另一方面，從70年代末"三北防護(hù)林"體系建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的艱苦奮斗，北方各種條件的一整套植樹(shù)造林技術(shù)已經(jīng)成熟。敖漢旗植樹(shù)，成活率達(dá)85％以上，成為赤峰的驕傲。
　　80年代以前種樹(shù)，種的人不好好種，管的人不好好管，加上苗木技術(shù)不成熟，往往成活率低；長(zhǎng)出來(lái)的也是"小老樹(shù)"。譬如，敖漢旗518萬(wàn)畝有林地中，竟有100多萬(wàn)畝需要改造的"小老樹(shù)"。如今，在一整套成熟技術(shù)的基礎(chǔ)上，全旗統(tǒng)一規(guī)劃，什么地方、什么時(shí)節(jié)、用什么方法、種什么樹(shù)；旗里10個(gè)國(guó)有林場(chǎng)18處苗圃3000畝育苗面積按規(guī)劃保證高質(zhì)量苗木；然后，在技術(shù)人員的指導(dǎo)下，全體動(dòng)用，統(tǒng)一行動(dòng)大會(huì)戰(zhàn)；會(huì)戰(zhàn)后封山，統(tǒng)一管護(hù)。
　　過(guò)去，敖漢旗燃料、材料、肥料三料短缺，秸稈、牛糞是群眾生活的燃料，不能還田。如今，樹(shù)活了，長(zhǎng)高了，撇樹(shù)杈就夠燒了，秸稈、牛糞都可以還田了。實(shí)現(xiàn)了"林多、草多、畜多、肥多、糧多、錢(qián)多"的良性循環(huán)。 到1999年，敖漢旗518萬(wàn)畝人工林地，77萬(wàn)畝國(guó)有，200萬(wàn)畝集體，余240萬(wàn)畝都是誰(shuí)種誰(shuí)有。旗里還計(jì)劃在改造"小老樹(shù)"的同時(shí)，把200萬(wàn)畝集體林地全部變成誰(shuí)種誰(shuí)有。如今，全旗活立木513萬(wàn)立方米，人均9立方米；價(jià)值14億元，人均2700元；1998年，全旗林業(yè)產(chǎn)值1.4億元，人均243元。老百姓親眼見(jiàn)到了利益，行政性手段實(shí)施會(huì)戰(zhàn)的組織成本就自然降低。
　　行政組織的群眾會(huì)戰(zhàn)是赤峰大規(guī)模生態(tài)建設(shè)最主要的組織形式。包產(chǎn)到戶(hù)、分散經(jīng)營(yíng)以來(lái)，一些地方農(nóng)村基層組織處于半癱瘓狀態(tài)。赤峰市卻能夠長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)動(dòng)用行政手段，組織高強(qiáng)度的群眾性會(huì)戰(zhàn)，靠的是地方領(lǐng)導(dǎo)改變生存環(huán)境的決心， 靠的是誰(shuí)種誰(shuí)有、利益明確的政策，靠的是科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管護(hù)所保證的植樹(shù)成活率。誰(shuí)種誰(shuí)有的政策、成熟造林技術(shù)的規(guī)劃和指導(dǎo)、行政組織手段的充分運(yùn)用，三位一體，長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的艱苦奮斗，終于使赤峰生態(tài)持續(xù)惡化的頹勢(shì)看到了根本扭轉(zhuǎn)的希望。赤峰"三位一體"的會(huì)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，在全面開(kāi)發(fā)大西北的進(jìn)程中，值得認(rèn)真總結(jié)和推廣。

（二）個(gè)體經(jīng)營(yíng)的治沙生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈

　　大規(guī)模集中的群眾會(huì)戰(zhàn)，主要是在荒山、荒坡、荒地、荒灘大面積植樹(shù)造林。與此相對(duì)應(yīng)的小規(guī)模生態(tài)建設(shè)組織形式是個(gè)體經(jīng)營(yíng)的治沙生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈，即以戶(hù)為單位，圈出一塊沙地，平均30~50畝，打一口井或引一些水，造林種草，封沙固沙，種地養(yǎng)畜，生存繁衍。 
　　翁牛特旗的蒙古族牧民唐八十，就是這種生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈的一個(gè)典型。 1995年，唐八十承包了1800畝沙丘，三年時(shí)間投資三萬(wàn)元。唐八十家地處科爾沁沙地，原來(lái)都是流動(dòng)沙丘，其中有10米左右的高大沙丘；經(jīng)過(guò)幾年的艱苦奮斗，原來(lái)的沙漠林草覆蓋率已達(dá)80％以上，流動(dòng)沙丘完全被固定住了。唐八十一家在這塊治理好的沙漠上，養(yǎng)了400只羊、50頭牛、10匹馬。如今，僅間伐木材和山楂果品等林業(yè)收入，一年達(dá)一萬(wàn)多元。
　　唐八十原是村支部書(shū)記。書(shū)記治沙致富，起到榜樣作用。全村90％的農(nóng)牧戶(hù)都跟著承包了沙地。如今，翁牛特旗在推廣治沙生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈模式，全旗沙地承包已達(dá)五萬(wàn)多畝。 

（三）現(xiàn)代公司成片開(kāi)發(fā)

　　1999年8月，我們?cè)?jīng)在寧夏訪問(wèn)了銀廣夏集團(tuán)，目睹了六萬(wàn)畝沙地、幾千萬(wàn)元投資的集約化成片開(kāi)發(fā)?，F(xiàn)代公司成片開(kāi)發(fā)，應(yīng)當(dāng)成為西部大開(kāi)發(fā)進(jìn)程中的主要組織形式之一。

股份公司成片開(kāi)發(fā)

1998年，翁牛特旗林業(yè)局出面組建股份制的響水沙地治理開(kāi)發(fā)（集團(tuán)）有限公司，原旗水利局副局長(zhǎng)任公司總經(jīng)理，注冊(cè)資本2800萬(wàn)元，成立響水沙地林牧農(nóng)復(fù)合生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程，圈沙地42萬(wàn)畝全面開(kāi)發(fā)治理。22家法人以錢(qián)、地、勞、實(shí)物入股。開(kāi)發(fā)地所在鄉(xiāng)，以土地和開(kāi)發(fā)投勞形式入股，林場(chǎng)以苗木入股。貨幣股1200萬(wàn)元，1997~2000年計(jì)劃投資1100萬(wàn)元，大規(guī)模開(kāi)發(fā)。
　　這樣公司的規(guī)劃、組織、技術(shù)和開(kāi)發(fā)實(shí)力，遠(yuǎn)非個(gè)體農(nóng)戶(hù)可比。經(jīng)過(guò)兩年的努力，在42萬(wàn)畝沙漠的范圍里，已經(jīng)完成人工造林2.6萬(wàn)畝，飛播造林種草30萬(wàn)畝，修公路80公里，水壩和引水的渠首工程已經(jīng)完成。公路兩側(cè)55個(gè)沙丘已經(jīng)被人工草沙障固定住了，公司已經(jīng)開(kāi)始水稻、葡萄、西瓜、蔬菜以及養(yǎng)鴨等經(jīng)營(yíng)性生產(chǎn)。

國(guó)有林場(chǎng)集資入股

　　公司開(kāi)發(fā)的另一種形式是集資入股國(guó)有林場(chǎng)，植樹(shù)造林。1994年，科什科騰旗為解決國(guó)有林場(chǎng)資金不足，展開(kāi)集資入股，每畝林投資15元（以后改成20元），主要是購(gòu)買(mǎi)苗木等，由林場(chǎng)負(fù)責(zé)植樹(shù)和管護(hù)。種下的林地，個(gè)人與林場(chǎng)按65/35分成。按1994年價(jià)格計(jì)算，30年以后砍伐時(shí)，每畝產(chǎn)值4300元，算下來(lái)的收益是銀行存款利息的3.8倍。實(shí)際上20年以后，林地開(kāi)始間伐，投資就可以分紅。
　　帳算清楚了，群眾、首先是國(guó)有林場(chǎng)職工積極投入。1996年，集資入股75萬(wàn)元，造林五萬(wàn)畝，占全旗造林面積的20％。 1997~98年，全旗社會(huì)、個(gè)體集資入股國(guó)有林場(chǎng)兩百多萬(wàn)元，造林12萬(wàn)畝。

（四）三種組織形式的組合應(yīng)用

　　參照我們?cè)诤游?、寧夏得到的認(rèn)識(shí)，從赤峰現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)看，在人口相對(duì)密集、勞動(dòng)力比較充裕的貧困地區(qū)，有組織的群眾性會(huì)戰(zhàn)，是植樹(shù)造林種草，重新規(guī)劃和整治國(guó)土行之有效的組織形式。在距離居民點(diǎn)較近的沙地，治沙生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)值得大力推廣?？茽柷?、毛烏素、庫(kù)布齊、烏蘭布和等沙漠，四周乃至腹地居民點(diǎn)相對(duì)稠密，可以通過(guò)現(xiàn)代公司成片開(kāi)發(fā)與治沙生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈相結(jié)合的方式，在一個(gè)不太長(zhǎng)的時(shí)間里，得到根本性治理，把生態(tài)惡化的惡性循環(huán)扭轉(zhuǎn)成為生產(chǎn)、生活、生態(tài)相輔相成的良性循環(huán)。 對(duì)于腹地人煙稀少的騰格里、巴丹吉林等大沙漠，可以考慮從沙漠邊緣、人口相對(duì)稠密的地區(qū)著手，將大規(guī)模群眾會(huì)戰(zhàn)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈與現(xiàn)代公司成片開(kāi)發(fā)組合起來(lái)，聯(lián)合運(yùn)用。用會(huì)戰(zhàn)和成片開(kāi)發(fā)的形式植樹(shù)造林，固沙防風(fēng)，首先創(chuàng)造生產(chǎn)、生活的框架條件；然后，千家萬(wàn)戶(hù)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈填充其間。這也是甘肅張掖的作法。
　　赤峰的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只要有決心、有恒心，充分利用現(xiàn)有技術(shù)資源和組織資源，生態(tài)惡化的長(zhǎng)期頹勢(shì)是完全可以逆轉(zhuǎn)的。

二、 傳統(tǒng)牧業(yè)衰落與草原生態(tài)惡化

　　在赤峰調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，牧民收入持續(xù)下降和牧民中嚴(yán)重的兩極分化，正在加劇超載過(guò)牧→草場(chǎng)退化的惡性循環(huán)，是我國(guó)草原生態(tài)進(jìn)一步大規(guī)模惡化的危險(xiǎn)征兆。

（一）60％以上的牧民成為扶貧對(duì)象

　　牧民比農(nóng)民富，是多年的經(jīng)驗(yàn)。最近，由于農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)的興起，如山東、安徽農(nóng)區(qū)秸稈養(yǎng)牛等，畜牧產(chǎn)品價(jià)格下降，赤峰農(nóng)牧民收入發(fā)生明顯逆轉(zhuǎn)，牧民收入開(kāi)始逐年低于農(nóng)民。


表-1：赤峰市農(nóng)牧民人均年純收入（元）
1995 1996 1997 1998
農(nóng)民 1100 1398 1619 1835
牧民 1212 1131 1431 1455
平均 1108 1377 1604 1805
資料來(lái)源：《赤峰統(tǒng)計(jì)年鑒-1999》，第40頁(yè)。

　　傳統(tǒng)放牧，出欄率低，不符合現(xiàn)代餐飲和食品業(yè)的需要。這是對(duì)傳統(tǒng)牧業(yè)具有根本意義的重大挑戰(zhàn)。譬如，1998年年末的大畜出欄率，九個(gè)旗、縣分別僅為5.4~30.8％，六個(gè)旗、縣在20％以下；小畜出欄率分別為22.0~63.1％，除了敖漢旗和巴林左旗，統(tǒng)統(tǒng)低于50％。換言之，赤峰出產(chǎn)的羊肉多為兩歲以上的老羊，牛肉多為五年以上的老牛。國(guó)務(wù)院扶貧辦公室在烏丹建了一個(gè)遠(yuǎn)大屠宰加工廠，一直沒(méi)有正式開(kāi)工。沒(méi)有銷(xiāo)路是主要原因；最近，工廠馬上就要簽牛肉出口以色列的合同。但是，本地能夠收購(gòu)的老牛，不符合出口要求。
　　農(nóng)區(qū)畜牧多為工廠化、集約化的分工舍飼，按育羔、架子畜、催肥等不同階段分工飼養(yǎng)，配置不同種類(lèi)的飼料，出欄率高，肉嫩皮薄。 傳統(tǒng)放牧，大大小小一群一塊兒出動(dòng)，一樣的草場(chǎng)，吃多少算多少，自然出欄率低，肉老皮厚。
　　牧民收入下降，勢(shì)必加劇牧區(qū)本來(lái)已經(jīng)十分嚴(yán)重的兩極分化。包產(chǎn)到戶(hù)在農(nóng)區(qū)是土地到戶(hù)，人少地多，只要有地就有飯吃，就有生活的最低保證。包產(chǎn)到戶(hù)在牧區(qū)是牧場(chǎng)與牲畜到戶(hù)。只有牧場(chǎng)，沒(méi)有牲畜，無(wú)以生存。冬天一場(chǎng)大雪，春天一場(chǎng)瘟疫，夏天一場(chǎng)大旱，都可以使邊遠(yuǎn)地區(qū)個(gè)體牧戶(hù)的牲畜成群死亡，造成大批無(wú)畜戶(hù)或少畜戶(hù)，造成大批雖有牧場(chǎng)卻難以靠牧業(yè)為生的牧民。到1997年，赤峰牧區(qū)70％的牲畜歸15％的富牧戶(hù)所有，無(wú)畜戶(hù)高達(dá)10％以上。18萬(wàn)純牧民中，60％以上成了扶貧對(duì)象。1998年，抽樣調(diào)查40戶(hù)牧戶(hù)，28戶(hù)人均收入在1000元以下。 無(wú)畜戶(hù)只好出租牧場(chǎng)，每畝每年1.50~2.00元；然后自己給有畜戶(hù)打工放牧。無(wú)畜戶(hù)沒(méi)有足夠的牲畜，肉不夠吃，只有開(kāi)荒種糧；要想發(fā)展、翻身，只有增加牲畜。

（二）超載過(guò)牧→草場(chǎng)退化的惡性循環(huán)

　　赤峰7200萬(wàn)畝草原，早就嚴(yán)重超載過(guò)牧，幾乎100％的草場(chǎng)退化、沙化。牧場(chǎng)到戶(hù)以后，草場(chǎng)是否超載過(guò)牧，成了千家萬(wàn)戶(hù)的私事。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，甚至再?zèng)]有人作過(guò)草原狀況的調(diào)查研究。但是，草場(chǎng)生產(chǎn)能力與單位牲畜的生產(chǎn)能力逐年下降，是人們生產(chǎn)、生活中都可以明顯感覺(jué)到的。在這種情況下，出現(xiàn)了牧民收入持續(xù)下降。牧民為了維持或增加收入，只有繼續(xù)擴(kuò)大牲畜頭數(shù)，進(jìn)一步超載過(guò)牧，結(jié)果是草場(chǎng)生產(chǎn)能力與單位牲畜的生產(chǎn)能力進(jìn)一步下降……形成惡性循環(huán)。而牧區(qū)的兩極分化，無(wú)畜戶(hù)和少畜戶(hù)要吃飽肚子，要脫貧致富，無(wú)論是開(kāi)荒種糧還是擴(kuò)大牲畜頭數(shù)，都進(jìn)一步為已經(jīng)形成的惡性循環(huán)雪上加霜。
　　近年來(lái)，農(nóng)區(qū)集約化畜牧業(yè)的迅猛發(fā)展，對(duì)草原牧區(qū)放牧傳統(tǒng)的繼續(xù)存在提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。倘若傳統(tǒng)的放牧生產(chǎn)方式不根本改變，只能加劇超載過(guò)牧→草場(chǎng)退化的惡性循環(huán)。倘若牧民收入持續(xù)下降，牧民兩極分化持續(xù)下去，超載過(guò)牧→草場(chǎng)退化的惡性循環(huán)將對(duì)已經(jīng)退化嚴(yán)重、十分脆弱的草原生態(tài)環(huán)境形成新一輪大規(guī)模的惡性破壞。



三、 大規(guī)模生態(tài)建設(shè)：有力出力，有錢(qián)出錢(qián)

需要大規(guī)模生態(tài)建設(shè)的地區(qū)，往往是貧困地區(qū)?；謴?fù)良好的生態(tài)環(huán)境，是全體國(guó)民的事情，應(yīng)當(dāng)是貧困地區(qū)有力出力，發(fā)達(dá)地區(qū)有錢(qián)出錢(qián)。

（一）生態(tài)建設(shè)全由貧困人口承擔(dān)？

　　赤峰市九個(gè)縣、旗里，有五個(gè)是全國(guó)生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)縣。生態(tài)建設(shè)任務(wù)之重，由此可見(jiàn)一斑。1998年，赤峰全市農(nóng)牧民人均純收入1805元。12個(gè)區(qū)、縣、旗，八個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，兩個(gè)自治區(qū)級(jí)貧困縣。赤峰全市九萬(wàn)平方公里國(guó)土面積，合1.35億畝地。生態(tài)建設(shè)，不算任何工程措施，就按買(mǎi)樹(shù)苗一畝地20元錢(qián)計(jì)算，也得27億元。1998年，赤峰市地方財(cái)政收入8.5億元，地方財(cái)政支出17.2億元，財(cái)政缺口相當(dāng)于財(cái)政收入，如何承受生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)？
　　值得注意的是，需要進(jìn)行大規(guī)模生態(tài)建設(shè)的地方，往往恰恰是經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)；而國(guó)土整治的效果，卻是全體公民直接或間接受益。譬如，赤峰大規(guī)模生態(tài)建設(shè)，京津唐和遼寧的一些城市都直接受益。所以，從情理上說(shuō)，全面開(kāi)發(fā)大西北，大規(guī)模生態(tài)建設(shè)，不應(yīng)當(dāng)只是落后地區(qū)的事情。落后地區(qū)勞動(dòng)力便宜，沒(méi)有多少掙錢(qián)機(jī)會(huì)，農(nóng)閑時(shí)期便于組織大規(guī)模群眾會(huì)戰(zhàn)。這是落后地區(qū)從事大規(guī)模國(guó)土整治的優(yōu)勢(shì)。但是，缺資金、缺技術(shù)，恰恰是落后地區(qū)的劣勢(shì)。本著有力出力、有錢(qián)出錢(qián)的原則，發(fā)達(dá)地區(qū)理應(yīng)在資金和技術(shù)上支援落后地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和國(guó)土整治。

（二）擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付不是好辦法

用擴(kuò)大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法支援大西北的生態(tài)建設(shè)，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，不是好辦法。
首先，貧困地區(qū)財(cái)政靠中央補(bǔ)貼，很多地方不能按時(shí)發(fā)工資。這些地方的政府往往具有強(qiáng)烈上項(xiàng)目以盈利的動(dòng)機(jī)。生態(tài)建設(shè)、國(guó)土整治，即便有利可圖，也只能長(zhǎng)期回收。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付增加的地方財(cái)政收入，即便是專(zhuān)款專(zhuān)用，究竟有多大比例可以真正落實(shí)到長(zhǎng)程性的生態(tài)建設(shè)，令人懷疑。而落后地區(qū)的短期工業(yè)項(xiàng)目，由于交通不便、管理不善、市場(chǎng)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)等諸多因素，往往賠錢(qián)的不少，賺錢(qián)的不多。譬如，赤峰工業(yè)除了酒廠和電廠還不錯(cuò)以外，赤峰的工業(yè)企業(yè)，諸如赤峰鋼鐵廠、羊絨衫廠、糖廠等都處于虧損狀態(tài)。1998年，《赤峰統(tǒng)計(jì)年鑒》上列名的35家較大工業(yè)企業(yè)，25家虧損，五家利潤(rùn)在1000~50000元。
其次，貧困地區(qū)的人頭費(fèi)，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言更加不合理，成了地方財(cái)政的無(wú)底洞，本來(lái)是應(yīng)該大大精簡(jiǎn)的。貧困地區(qū)人口密度往往大大低于發(fā)達(dá)地區(qū)。譬如，1998年，赤峰平均每平方公里僅50人。但是，只要是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，建制和人員就一點(diǎn)不能少。譬如，赤峰市政府僅農(nóng)口需要協(xié)調(diào)的局級(jí)部門(mén)就有農(nóng)業(yè)局、畜牧局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)機(jī)局、氣象局、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化辦公室、扶貧辦公室、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室等十幾家單位。全市農(nóng)村人口360萬(wàn)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)吃財(cái)政飯的農(nóng)業(yè)干部1.56萬(wàn)人，平均230人（87個(gè)勞動(dòng)力）養(yǎng)活一名國(guó)家正式農(nóng)業(yè)干部，還不算各級(jí)都有的編外人員和村干部，以及農(nóng)業(yè)部門(mén)以外的其它政府機(jī)構(gòu)干部。

（三）建議成立基金，交專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作

我們的建議是：以人大立法的形式，在全國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)，類(lèi)似收教育附加費(fèi)，按公民義務(wù)籌集資金，譬如，每人每年一元錢(qián)，成立生態(tài)建設(shè)基金，引起全國(guó)人民對(duì)大規(guī)模生態(tài)建設(shè)的關(guān)心，以及對(duì)資金使用效果的監(jiān)督。國(guó)家的有關(guān)財(cái)政支持，宜以專(zhuān)款形式劃入基金?；鹩?quot;三北防護(hù)林建設(shè)局"這樣跨地區(qū)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按項(xiàng)目運(yùn)作。這樣的運(yùn)作機(jī)制，與赤峰市行政組織的群眾會(huì)戰(zhàn)相結(jié)合，可能更接近有錢(qián)出錢(qián)、有力出力的原則。實(shí)際上，"三北防護(hù)林建設(shè)局"按項(xiàng)目撥款，縣、旗政府組織群眾會(huì)戰(zhàn)，也正是赤峰大規(guī)模生態(tài)建設(shè)的主要運(yùn)作機(jī)制。


主要參閱文獻(xiàn)：

赤峰市農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編印：《赤峰市農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)典型材料匯編》，1997年7月。
赤峰市統(tǒng)計(jì)局：《赤峰統(tǒng)計(jì)年鑒 ? 1999》。
赤峰市委政策研究室、農(nóng)牧辦公室和畜牧局："關(guān)于我市牧民收入增長(zhǎng)狀況的調(diào)查"，1999年6月。
鄧英淘："赤峰歸來(lái)的思考 - 國(guó)土整治大有可為"。
中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際合作促進(jìn)會(huì)課題組："我國(guó)農(nóng)區(qū)養(yǎng)牛業(yè)的發(fā)展及其啟示"，《參閱文稿》No.97-4，1997年2月20日。
翁牛特旗響水沙地治理開(kāi)發(fā)（集團(tuán)）有限公司文件匯編，1998年4月18日。
翁牛特旗響水沙地林牧農(nóng)復(fù)合生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)示范工程建設(shè)規(guī)劃，1996年8月。
翁牛特旗響水沙地林牧農(nóng)復(fù)合生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程簡(jiǎn)介。