生態(tài)建設考察報告

生態(tài)建設考察報告

     赤峰市大規(guī)模生態(tài)建設考察報告

                                        水資源調配與國土整治課題組 

　　"西有榆林，東有赤峰"，說的是全國生態(tài)建設的兩個最成功的典型。在全國沙化面積以每年2400平方公里的速度持續(xù)擴大的形勢下，赤峰市經過20年的努力，在一個局部扭轉了"沙進人退"的頹勢，實現(xiàn)了"人進沙退"，以每年治理150萬畝的速度，向沙漠化反攻。
　　赤峰市九萬平方公里，從國土面積上說，是全國的1％，也是世界最大的"市"。赤峰南有燕山，北有大興安嶺，西有渾善達克沙漠和貢格爾草原，東有科爾沁沙地。燕山山脈與大興安嶺的最高峰都在赤峰，西遼河也發(fā)源于赤峰（西拉木倫河與老哈河）。赤峰境內山區(qū)、丘陵、草原、沙漠、湖泊一應俱全；赤峰大規(guī)模生態(tài)治理的經驗，具有特殊的典型意義。

一、 大規(guī)模生態(tài)治理的三種組織形式

赤峰市得以每年大規(guī)模治理生態(tài)150萬畝，靠的是三種主要組織形式：

（一）大規(guī)模的群眾集中會戰(zhàn)

　　生態(tài)建設的典型各地都有，參觀學習、示范的效果不錯，很有教育意義。但是，大多形不成氣候，不能在國土整治層面上，比較完整的改變一個地區(qū)生態(tài)環(huán)境的宏觀圖景。赤峰不同，不僅公路兩旁綠樹成蔭，而且，就是走到比較偏遠的鄉(xiāng)間小路，山地丘陵也批上了綠裝，水平溝、魚鱗坑一直挖到山頂。譬如，赤峰大規(guī)模生態(tài)建設的標桿縣 - 敖漢旗，國土面積1245萬畝，有林面積518萬畝，占國土面積的41.6％，在整體上改變了過去荒山禿嶺的圖景。敖漢旗57.6萬人，人均人工林面積9畝，居全國第一。經過多年的努力，敖漢旗的生態(tài)環(huán)境起了變化。與70年代相比，敖漢旗無霜期平均延長了五天，八級以上的大風減少了22次/年，水土流失從5000~15000噸/平方公里下降到2200~2500噸/平方公里。取得這樣驕人的成就，靠的是20年持續(xù)不斷的群眾性大會戰(zhàn)。

高強度的行政手段組織會戰(zhàn)

赤峰群眾性大會戰(zhàn)的強度是極高的，一年三次，春天、夏天和秋天各一次，植樹造林種草整地修水利，幾乎所有農閑時間都在會戰(zhàn)。調研中一般的說法是，平均一個勞力一年50~60個工，高的要超過100個工。譬如，赤峰著名的六道嶺，全村210戶912口人，1995年一年投工5.5萬。敖漢旗全勞力占人口的38％，按此比例計算，平均每個全勞力出工159天！ 如次這般的會戰(zhàn)，行政性組織的強度，恐怕超過"農業(yè)學大寨"時期。會戰(zhàn)的任務是以鄉(xiāng)為單位落實到村、到戶。你不來會戰(zhàn)，可以。一個魚鱗坑6元錢。在石質山上，一般一個勞力一天可以挖7~8個魚鱗坑。換言之，你一天不來，繳40~50元。而當?shù)毓凸r格一天才15元。6元錢一個魚鱗坑，明顯帶有懲罰性質。倘若一年100個工的會戰(zhàn)任務，算下來，不參加的要罰款4000~5000元。1998年，敖漢旗農村人均年收入才1360元。這筆罰款誰出得起？

　　從"一平二調"到誰種誰有

　　這樣高強度的行政組織會戰(zhàn)，是從70年代末公社化體制延續(xù)下來的，一直到今天。行政手段的組織形式不僅沒有變，甚至"變本加厲"。之所以能夠如此，而且有效，就是因為會戰(zhàn)的內容從過去的"一平二調"轉化為"誰種誰有"。60~70年代，農村生活苦不堪言，主要是"一平二調"基礎上的種種會戰(zhàn)。干多干少一個樣，還要被強迫著干。現(xiàn)在的會戰(zhàn)，行政手段歸行政手段，種下的樹是誰種誰有，清清楚楚。

　　成片開發(fā)，統(tǒng)一管護

　　然而，種下的樹，能不能有，不光靠政策。在干旱、半干旱的農牧混合經營地區(qū)，植樹造林是"三分種，七分管"。一家一戶可以植樹，卻無法管護。你能說這山上你一家、或幾家種了一些樹，整架山別人就不能放牧了？就算是承包了荒山荒坡，別人的羊真啃了樹，頂多是民事糾紛打官司，還不知村長或鄉(xiāng)長向著誰哩。
　　赤峰大會戰(zhàn)，經常以鄉(xiāng)為單位，漫山遍野齊出動，一個山頭一個山頭治理。從山下到山頂，全部種上樹之后，馬上封山，由村、鄉(xiāng)行政管護。只要有羊啃了山上的樹，拉了就走，根本沒二話。而這山上的樹，根據(jù)誰種誰有的政策，是分別屬于千家萬戶的。一方面，千家萬戶誰也不愿被罰- 到這山上放羊，也許正好啃了自己的樹呢；另一方面，千家萬戶都有一定的積極性關心這片林子 - 有羊進入，馬上通知村或鄉(xiāng)行政。

成活率與小老樹

　　"三分種，七分管"，管護上去了，植樹造林的成活率自然高。另一方面，從70年代末"三北防護林"體系建立以來，經過多年的艱苦奮斗，北方各種條件的一整套植樹造林技術已經成熟。敖漢旗植樹，成活率達85％以上，成為赤峰的驕傲。
　　80年代以前種樹，種的人不好好種，管的人不好好管，加上苗木技術不成熟，往往成活率低；長出來的也是"小老樹"。譬如，敖漢旗518萬畝有林地中，竟有100多萬畝需要改造的"小老樹"。如今，在一整套成熟技術的基礎上，全旗統(tǒng)一規(guī)劃，什么地方、什么時節(jié)、用什么方法、種什么樹；旗里10個國有林場18處苗圃3000畝育苗面積按規(guī)劃保證高質量苗木；然后，在技術人員的指導下，全體動用，統(tǒng)一行動大會戰(zhàn)；會戰(zhàn)后封山，統(tǒng)一管護。
　　過去，敖漢旗燃料、材料、肥料三料短缺，秸稈、牛糞是群眾生活的燃料，不能還田。如今，樹活了，長高了，撇樹杈就夠燒了，秸稈、牛糞都可以還田了。實現(xiàn)了"林多、草多、畜多、肥多、糧多、錢多"的良性循環(huán)。 到1999年，敖漢旗518萬畝人工林地，77萬畝國有，200萬畝集體，余240萬畝都是誰種誰有。旗里還計劃在改造"小老樹"的同時，把200萬畝集體林地全部變成誰種誰有。如今，全旗活立木513萬立方米，人均9立方米；價值14億元，人均2700元；1998年，全旗林業(yè)產值1.4億元，人均243元。老百姓親眼見到了利益，行政性手段實施會戰(zhàn)的組織成本就自然降低。
　　行政組織的群眾會戰(zhàn)是赤峰大規(guī)模生態(tài)建設最主要的組織形式。包產到戶、分散經營以來，一些地方農村基層組織處于半癱瘓狀態(tài)。赤峰市卻能夠長時期持續(xù)動用行政手段，組織高強度的群眾性會戰(zhàn)，靠的是地方領導改變生存環(huán)境的決心， 靠的是誰種誰有、利益明確的政策，靠的是科學規(guī)劃、統(tǒng)一管護所保證的植樹成活率。誰種誰有的政策、成熟造林技術的規(guī)劃和指導、行政組織手段的充分運用，三位一體，長期堅持不懈的艱苦奮斗，終于使赤峰生態(tài)持續(xù)惡化的頹勢看到了根本扭轉的希望。赤峰"三位一體"的會戰(zhàn)經驗，在全面開發(fā)大西北的進程中，值得認真總結和推廣。

（二）個體經營的治沙生態(tài)經濟圈

　　大規(guī)模集中的群眾會戰(zhàn)，主要是在荒山、荒坡、荒地、荒灘大面積植樹造林。與此相對應的小規(guī)模生態(tài)建設組織形式是個體經營的治沙生態(tài)經濟圈，即以戶為單位，圈出一塊沙地，平均30~50畝，打一口井或引一些水，造林種草，封沙固沙，種地養(yǎng)畜，生存繁衍。 
　　翁牛特旗的蒙古族牧民唐八十，就是這種生態(tài)經濟圈的一個典型。 1995年，唐八十承包了1800畝沙丘，三年時間投資三萬元。唐八十家地處科爾沁沙地，原來都是流動沙丘，其中有10米左右的高大沙丘；經過幾年的艱苦奮斗，原來的沙漠林草覆蓋率已達80％以上，流動沙丘完全被固定住了。唐八十一家在這塊治理好的沙漠上，養(yǎng)了400只羊、50頭牛、10匹馬。如今，僅間伐木材和山楂果品等林業(yè)收入，一年達一萬多元。
　　唐八十原是村支部書記。書記治沙致富，起到榜樣作用。全村90％的農牧戶都跟著承包了沙地。如今，翁牛特旗在推廣治沙生態(tài)經濟圈模式，全旗沙地承包已達五萬多畝。 

（三）現(xiàn)代公司成片開發(fā)

　　1999年8月，我們曾經在寧夏訪問了銀廣夏集團，目睹了六萬畝沙地、幾千萬元投資的集約化成片開發(fā)?，F(xiàn)代公司成片開發(fā)，應當成為西部大開發(fā)進程中的主要組織形式之一。

股份公司成片開發(fā)

1998年，翁牛特旗林業(yè)局出面組建股份制的響水沙地治理開發(fā)（集團）有限公司，原旗水利局副局長任公司總經理，注冊資本2800萬元，成立響水沙地林牧農復合生態(tài)經濟系統(tǒng)工程，圈沙地42萬畝全面開發(fā)治理。22家法人以錢、地、勞、實物入股。開發(fā)地所在鄉(xiāng)，以土地和開發(fā)投勞形式入股，林場以苗木入股。貨幣股1200萬元，1997~2000年計劃投資1100萬元，大規(guī)模開發(fā)。
　　這樣公司的規(guī)劃、組織、技術和開發(fā)實力，遠非個體農戶可比。經過兩年的努力，在42萬畝沙漠的范圍里，已經完成人工造林2.6萬畝，飛播造林種草30萬畝，修公路80公里，水壩和引水的渠首工程已經完成。公路兩側55個沙丘已經被人工草沙障固定住了，公司已經開始水稻、葡萄、西瓜、蔬菜以及養(yǎng)鴨等經營性生產。

國有林場集資入股

　　公司開發(fā)的另一種形式是集資入股國有林場，植樹造林。1994年，科什科騰旗為解決國有林場資金不足，展開集資入股，每畝林投資15元（以后改成20元），主要是購買苗木等，由林場負責植樹和管護。種下的林地，個人與林場按65/35分成。按1994年價格計算，30年以后砍伐時，每畝產值4300元，算下來的收益是銀行存款利息的3.8倍。實際上20年以后，林地開始間伐，投資就可以分紅。
　　帳算清楚了，群眾、首先是國有林場職工積極投入。1996年，集資入股75萬元，造林五萬畝，占全旗造林面積的20％。 1997~98年，全旗社會、個體集資入股國有林場兩百多萬元，造林12萬畝。

（四）三種組織形式的組合應用

　　參照我們在河西、寧夏得到的認識，從赤峰現(xiàn)有的經驗看，在人口相對密集、勞動力比較充裕的貧困地區(qū)，有組織的群眾性會戰(zhàn)，是植樹造林種草，重新規(guī)劃和整治國土行之有效的組織形式。在距離居民點較近的沙地，治沙生態(tài)經濟圈建設值得大力推廣?？茽柷?、毛烏素、庫布齊、烏蘭布和等沙漠，四周乃至腹地居民點相對稠密，可以通過現(xiàn)代公司成片開發(fā)與治沙生態(tài)經濟圈相結合的方式，在一個不太長的時間里，得到根本性治理，把生態(tài)惡化的惡性循環(huán)扭轉成為生產、生活、生態(tài)相輔相成的良性循環(huán)。 對于腹地人煙稀少的騰格里、巴丹吉林等大沙漠，可以考慮從沙漠邊緣、人口相對稠密的地區(qū)著手，將大規(guī)模群眾會戰(zhàn)、生態(tài)經濟圈與現(xiàn)代公司成片開發(fā)組合起來，聯(lián)合運用。用會戰(zhàn)和成片開發(fā)的形式植樹造林，固沙防風，首先創(chuàng)造生產、生活的框架條件；然后，千家萬戶的生態(tài)經濟圈填充其間。這也是甘肅張掖的作法。
　　赤峰的成功經驗告訴我們，只要有決心、有恒心，充分利用現(xiàn)有技術資源和組織資源，生態(tài)惡化的長期頹勢是完全可以逆轉的。

二、 傳統(tǒng)牧業(yè)衰落與草原生態(tài)惡化

　　在赤峰調研中我們發(fā)現(xiàn)，牧民收入持續(xù)下降和牧民中嚴重的兩極分化，正在加劇超載過牧→草場退化的惡性循環(huán)，是我國草原生態(tài)進一步大規(guī)模惡化的危險征兆。

（一）60％以上的牧民成為扶貧對象

　　牧民比農民富，是多年的經驗。最近，由于農區(qū)畜牧業(yè)的興起，如山東、安徽農區(qū)秸稈養(yǎng)牛等，畜牧產品價格下降，赤峰農牧民收入發(fā)生明顯逆轉，牧民收入開始逐年低于農民。


表-1：赤峰市農牧民人均年純收入（元）
1995 1996 1997 1998
農民 1100 1398 1619 1835
牧民 1212 1131 1431 1455
平均 1108 1377 1604 1805
資料來源：《赤峰統(tǒng)計年鑒-1999》，第40頁。

　　傳統(tǒng)放牧，出欄率低，不符合現(xiàn)代餐飲和食品業(yè)的需要。這是對傳統(tǒng)牧業(yè)具有根本意義的重大挑戰(zhàn)。譬如，1998年年末的大畜出欄率，九個旗、縣分別僅為5.4~30.8％，六個旗、縣在20％以下；小畜出欄率分別為22.0~63.1％，除了敖漢旗和巴林左旗，統(tǒng)統(tǒng)低于50％。換言之，赤峰出產的羊肉多為兩歲以上的老羊，牛肉多為五年以上的老牛。國務院扶貧辦公室在烏丹建了一個遠大屠宰加工廠，一直沒有正式開工。沒有銷路是主要原因；最近，工廠馬上就要簽牛肉出口以色列的合同。但是，本地能夠收購的老牛，不符合出口要求。
　　農區(qū)畜牧多為工廠化、集約化的分工舍飼，按育羔、架子畜、催肥等不同階段分工飼養(yǎng)，配置不同種類的飼料，出欄率高，肉嫩皮薄。 傳統(tǒng)放牧，大大小小一群一塊兒出動，一樣的草場，吃多少算多少，自然出欄率低，肉老皮厚。
　　牧民收入下降，勢必加劇牧區(qū)本來已經十分嚴重的兩極分化。包產到戶在農區(qū)是土地到戶，人少地多，只要有地就有飯吃，就有生活的最低保證。包產到戶在牧區(qū)是牧場與牲畜到戶。只有牧場，沒有牲畜，無以生存。冬天一場大雪，春天一場瘟疫，夏天一場大旱，都可以使邊遠地區(qū)個體牧戶的牲畜成群死亡，造成大批無畜戶或少畜戶，造成大批雖有牧場卻難以靠牧業(yè)為生的牧民。到1997年，赤峰牧區(qū)70％的牲畜歸15％的富牧戶所有，無畜戶高達10％以上。18萬純牧民中，60％以上成了扶貧對象。1998年，抽樣調查40戶牧戶，28戶人均收入在1000元以下。 無畜戶只好出租牧場，每畝每年1.50~2.00元；然后自己給有畜戶打工放牧。無畜戶沒有足夠的牲畜，肉不夠吃，只有開荒種糧；要想發(fā)展、翻身，只有增加牲畜。

（二）超載過牧→草場退化的惡性循環(huán)

　　赤峰7200萬畝草原，早就嚴重超載過牧，幾乎100％的草場退化、沙化。牧場到戶以后，草場是否超載過牧，成了千家萬戶的私事。很長時間以來，甚至再沒有人作過草原狀況的調查研究。但是，草場生產能力與單位牲畜的生產能力逐年下降，是人們生產、生活中都可以明顯感覺到的。在這種情況下，出現(xiàn)了牧民收入持續(xù)下降。牧民為了維持或增加收入，只有繼續(xù)擴大牲畜頭數(shù)，進一步超載過牧，結果是草場生產能力與單位牲畜的生產能力進一步下降……形成惡性循環(huán)。而牧區(qū)的兩極分化，無畜戶和少畜戶要吃飽肚子，要脫貧致富，無論是開荒種糧還是擴大牲畜頭數(shù)，都進一步為已經形成的惡性循環(huán)雪上加霜。
　　近年來，農區(qū)集約化畜牧業(yè)的迅猛發(fā)展，對草原牧區(qū)放牧傳統(tǒng)的繼續(xù)存在提出嚴峻挑戰(zhàn)。倘若傳統(tǒng)的放牧生產方式不根本改變，只能加劇超載過牧→草場退化的惡性循環(huán)。倘若牧民收入持續(xù)下降，牧民兩極分化持續(xù)下去，超載過牧→草場退化的惡性循環(huán)將對已經退化嚴重、十分脆弱的草原生態(tài)環(huán)境形成新一輪大規(guī)模的惡性破壞。



三、 大規(guī)模生態(tài)建設：有力出力，有錢出錢

需要大規(guī)模生態(tài)建設的地區(qū)，往往是貧困地區(qū)?；謴土己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，是全體國民的事情，應當是貧困地區(qū)有力出力，發(fā)達地區(qū)有錢出錢。

（一）生態(tài)建設全由貧困人口承擔？

　　赤峰市九個縣、旗里，有五個是全國生態(tài)建設重點縣。生態(tài)建設任務之重，由此可見一斑。1998年，赤峰全市農牧民人均純收入1805元。12個區(qū)、縣、旗，八個國家級貧困縣，兩個自治區(qū)級貧困縣。赤峰全市九萬平方公里國土面積，合1.35億畝地。生態(tài)建設，不算任何工程措施，就按買樹苗一畝地20元錢計算，也得27億元。1998年，赤峰市地方財政收入8.5億元，地方財政支出17.2億元，財政缺口相當于財政收入，如何承受生態(tài)建設的經濟負擔？
　　值得注意的是，需要進行大規(guī)模生態(tài)建設的地方，往往恰恰是經濟貧困地區(qū)；而國土整治的效果，卻是全體公民直接或間接受益。譬如，赤峰大規(guī)模生態(tài)建設，京津唐和遼寧的一些城市都直接受益。所以，從情理上說，全面開發(fā)大西北，大規(guī)模生態(tài)建設，不應當只是落后地區(qū)的事情。落后地區(qū)勞動力便宜，沒有多少掙錢機會，農閑時期便于組織大規(guī)模群眾會戰(zhàn)。這是落后地區(qū)從事大規(guī)模國土整治的優(yōu)勢。但是，缺資金、缺技術，恰恰是落后地區(qū)的劣勢。本著有力出力、有錢出錢的原則，發(fā)達地區(qū)理應在資金和技術上支援落后地區(qū)的生態(tài)建設和國土整治。

（二）擴大轉移支付不是好辦法

用擴大中央財政轉移支付的方法支援大西北的生態(tài)建設，根據(jù)以往的經驗，不是好辦法。
首先，貧困地區(qū)財政靠中央補貼，很多地方不能按時發(fā)工資。這些地方的政府往往具有強烈上項目以盈利的動機。生態(tài)建設、國土整治，即便有利可圖，也只能長期回收。通過轉移支付增加的地方財政收入，即便是?？顚Ｓ茫烤褂卸啻蟊壤梢哉嬲鋵嵉介L程性的生態(tài)建設，令人懷疑。而落后地區(qū)的短期工業(yè)項目，由于交通不便、管理不善、市場預測不準等諸多因素，往往賠錢的不少，賺錢的不多。譬如，赤峰工業(yè)除了酒廠和電廠還不錯以外，赤峰的工業(yè)企業(yè)，諸如赤峰鋼鐵廠、羊絨衫廠、糖廠等都處于虧損狀態(tài)。1998年，《赤峰統(tǒng)計年鑒》上列名的35家較大工業(yè)企業(yè)，25家虧損，五家利潤在1000~50000元。
其次，貧困地區(qū)的人頭費，相對發(fā)達地區(qū)而言更加不合理，成了地方財政的無底洞，本來是應該大大精簡的。貧困地區(qū)人口密度往往大大低于發(fā)達地區(qū)。譬如，1998年，赤峰平均每平方公里僅50人。但是，只要是一級政府機構，建制和人員就一點不能少。譬如，赤峰市政府僅農口需要協(xié)調的局級部門就有農業(yè)局、畜牧局、林業(yè)局、水利局、農機局、氣象局、國有農場、農業(yè)現(xiàn)代化辦公室、扶貧辦公室、農業(yè)綜合開發(fā)辦公室等十幾家單位。全市農村人口360萬，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級吃財政飯的農業(yè)干部1.56萬人，平均230人（87個勞動力）養(yǎng)活一名國家正式農業(yè)干部，還不算各級都有的編外人員和村干部，以及農業(yè)部門以外的其它政府機構干部。

（三）建議成立基金，交專業(yè)機構運作

我們的建議是：以人大立法的形式，在全國發(fā)達地區(qū)，類似收教育附加費，按公民義務籌集資金，譬如，每人每年一元錢，成立生態(tài)建設基金，引起全國人民對大規(guī)模生態(tài)建設的關心，以及對資金使用效果的監(jiān)督。國家的有關財政支持，宜以?？钚问絼澣牖?。基金由"三北防護林建設局"這樣跨地區(qū)的專業(yè)機構，在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上，按項目運作。這樣的運作機制，與赤峰市行政組織的群眾會戰(zhàn)相結合，可能更接近有錢出錢、有力出力的原則。實際上，"三北防護林建設局"按項目撥款，縣、旗政府組織群眾會戰(zhàn)，也正是赤峰大規(guī)模生態(tài)建設的主要運作機制。


主要參閱文獻：

赤峰市農牧業(yè)經濟領導小組辦公室編?。骸冻喾迨修r牧業(yè)基礎建設典型材料匯編》，1997年7月。
赤峰市統(tǒng)計局：《赤峰統(tǒng)計年鑒 ? 1999》。
赤峰市委政策研究室、農牧辦公室和畜牧局："關于我市牧民收入增長狀況的調查"，1999年6月。
鄧英淘："赤峰歸來的思考 - 國土整治大有可為"。
中國農業(yè)國際合作促進會課題組："我國農區(qū)養(yǎng)牛業(yè)的發(fā)展及其啟示"，《參閱文稿》No.97-4，1997年2月20日。
翁牛特旗響水沙地治理開發(fā)（集團）有限公司文件匯編，1998年4月18日。
翁牛特旗響水沙地林牧農復合生態(tài)經濟系統(tǒng)示范工程建設規(guī)劃，1996年8月。
翁牛特旗響水沙地林牧農復合生態(tài)經濟系統(tǒng)工程簡介。